一直以來(lái)，“土地”都是困擾包括露營(yíng)地產(chǎn)業(yè)在內的大多數旅游業(yè)發(fā)展的大問(wèn)題。然而隨著(zhù)我國旅游業(yè)不斷發(fā)展并成為國家重要的經(jīng)濟支柱之一，這一問(wèn)題有望得到一定程度的解決。

為貫徹黨的十八屆五中全會(huì )精神，落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國發(fā)【2014】31號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費的若干意見(jiàn)》（國辦發(fā)【2015】62號）相關(guān)部署，促進(jìn)穩增長(cháng)、調結構、擴就業(yè)，提高旅游業(yè)用地市場(chǎng)化配置和節約集約利用水平，國土資源部、住房和城鄉建設部、國家旅游局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》。

聚焦旅游用地管理制度改革

2014年8月21日，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》發(fā)布（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），在“完善旅游發(fā)展政策”里有一節“優(yōu)化土地利用政策”，國土資源部門(mén)主要負責“改革完善旅游用地管理制度，推動(dòng)土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相適應”，在“編制和調整土地利用總體規劃、城鄉規劃和海洋功能區規劃時(shí)，要充分考慮相關(guān)旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求，規范用海及海岸線(xiàn)占用”。此前，為合理保障旅游業(yè)發(fā)展用地需求，2012年國土資源部啟動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)，當時(shí)選定湖南、云南、四川、新疆以及桂林市作為試點(diǎn)地區。其中《桂林市的旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)方案》在2013年6月正式獲批。

早在2009年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》提出“年度土地供應要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地，積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠海島和可以開(kāi)發(fā)利用的石漠化土地等開(kāi)發(fā)旅游項目”，主要是側重“保障發(fā)展”，即增加供應量、利用好廢棄地和未利用地。與之相比，2014年的《意見(jiàn)》強調了改革，提出“改革完善旅游用地管理制度”，更加側重發(fā)揮土地、城鄉和海洋等規劃的協(xié)同效應，應該說(shuō)站得更高、看得更遠。

旅游用地涉及面廣、風(fēng)險控制難度大，有其特殊性

2012年，國土資源部啟動(dòng)了5個(gè)地區作為試點(diǎn)，但2013年6月只有桂林一處試點(diǎn)方案獲批。原因在于，旅游用地涉及面廣、風(fēng)險控制難度大，國家需要謹慎考慮試點(diǎn)的推廣。跟其他用地類(lèi)型相比，旅游用地確實(shí)有其特殊性。一是涉及城鄉用地。旅游用地不僅僅只涉及城市用地，隨著(zhù)“農家樂(lè )”、“采摘節”等農村旅游項目的興起，農村用地使用量占旅游用地的比例不斷提高，但郊區和農村旅游用地管理混亂，在程序和手續上都存在不同程度的違規現象。二是跟存量用地、未利用地密切相關(guān)?！兑庖?jiàn)》中指出的荒地、荒坡、荒灘、垃圾場(chǎng)、廢棄礦山、邊遠海島和石漠化土地，都是未來(lái)旅游用地的重要組成部分。這些要么是未利用地和廢棄地，要么就是現有存量用地。三是涉及陸地、用海和海岸線(xiàn)用地。建在海灘邊、灘涂里的旅游項目，就會(huì )涉及海岸線(xiàn)用地規劃。因此，旅游用地規劃要同時(shí)考慮土地總體利用規劃、城鄉發(fā)展規劃以及海洋功能區規劃等各類(lèi)國家規劃，對規劃的協(xié)調要求很高。

改革完善旅游用地管理制度，要按照“差別化、精細化和規范化”的要求有序推進(jìn)

一方面，構建集體經(jīng)營(yíng)性用地參與農村旅游項目的有效途徑，完善農村集體參與收益分配的機制。黨的十八屆三中全會(huì )提出“在符合規劃和用途管制下，集體經(jīng)營(yíng)性用地可直接入市參與非農建設”。農村集體組織利用集體經(jīng)營(yíng)性用地搞鄉村旅游業(yè)是大勢所趨，除了在自家經(jīng)營(yíng)性用地上搞“農家樂(lè )”、“采摘園”等，還可以通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性用地入股、聯(lián)營(yíng)、抵押、擔保等多種方式參與旅游經(jīng)濟發(fā)展、分享收益分配?，F有的農村旅游項目如果涉及土地變性或用途轉化的，要及時(shí)辦理轉用手續。

另一方面，盤(pán)活現有存量用地和未利用地，盡可能避免旅游用地占用耕地。這就是《意見(jiàn)》中提的“土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合”，旅游用地的布局要有利于旅游資源的合理布局和結構調整。過(guò)去的旅游用地布局普遍存在“重增量占用、輕存量盤(pán)活”、“重短期效應、輕生態(tài)保護”的現象，國土資源部在5個(gè)試點(diǎn)地區兩年多試點(diǎn)過(guò)程中也看到，不少地方借發(fā)展旅游用地為名、大搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等，旅游用地成為地方政府的“香餑餑”。今后在采取旅游用地指標單列的辦法時(shí)，要嚴格規定指標規模和占用耕地規模。另外，“土地差別化管理”指的是旅游用地涉及的生態(tài)景觀(guān)用地、基礎設施、服務(wù)設施和管理設施等用地的管理，比如對各類(lèi)觀(guān)賞園、森林公園等生態(tài)景觀(guān)用地，只要周邊的停車(chē)場(chǎng)、小賣(mài)部等交通服務(wù)設施用地不超過(guò)一定數量或比例，就可以不占用基本農田指標和新增建設用地指標。為鼓勵開(kāi)發(fā)未利用地和廢棄地，周邊配套服務(wù)設施的用地比例可以適當提高。

應盡快完善各類(lèi)規劃協(xié)調保障機制

《意見(jiàn)》提到“編制和調整土地利用總體規劃、城鄉規劃和海洋功能區規劃時(shí)，要充分考慮相關(guān)旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求”?？紤]到土地利用總體規劃、城鄉規劃和海洋功能區規劃期限在5年甚至10年以上，落實(shí)《意見(jiàn)》精神主要體現在調整規劃上。比如，旅游用地規模和占耕指標不足的，土地利用總體規劃調整時(shí)，增加的規?？梢运A留指標中調劑、占耕指標允許異地補償。同時(shí)，為避免發(fā)生任意突破規劃指標的現象，可規定如果《旅游產(chǎn)業(yè)項目目錄》中涉及的用地規模超過(guò)現有規劃的一定比例，就不允許調整規劃，只能要求調整旅游項目的布局和規模。反之，在一定比例之內，就允許通過(guò)調整規劃來(lái)使旅游項目及時(shí)落地。

本文來(lái)自：中國露營(yíng)網(wǎng)