內容摘要：“美麗中國、民生幸?！笔侵腥A兒女世世代代的不懈追求，內含著(zhù)實(shí)現生態(tài)價(jià)值導向的人與社會(huì )的現代化和中華民族的永續發(fā)展的愿景目標。要實(shí)現美好愿景，最根本的是加強生態(tài)文明制度建設，包括正式制度和非正式制度。我國的生態(tài)保護規制體系已經(jīng)形成，人民大眾的生態(tài)意識日益覺(jué)醒，已經(jīng)匯成了推動(dòng)生態(tài)文明建設的強大社會(huì )力量。進(jìn)一步的制度建設，應針對存在的問(wèn)題，抓好頂層設計，注重系統集成，實(shí)行分類(lèi)指導，填補制度空白，優(yōu)化制度銜接與匹配，完善、細化、系統化制度體系，增強執行力，從根本上解決守法成本高、違犯成本低的問(wèn)題。同時(shí)著(zhù)力提升全民生態(tài)意識，培育全民生態(tài)責任，構筑政府、企業(yè)、社區、家庭、個(gè)人齊心協(xié)力進(jìn)行生態(tài)文明建設的大格局。

關(guān) 鍵 詞：美麗中國；民生幸福；生態(tài)文明；制度建設

作者簡(jiǎn)介：廖才茂(1945-　)，男，江西龍南人，中國井岡山干部學(xué)院特聘教授，研究方向為發(fā)展經(jīng)濟學(xué)。

中圖分類(lèi)號：F062.2 文獻標志碼：A 文章編號：1674-0599(2013)05-0111-08

“美麗中國、民生幸?！笔侵腥A兒女世世代代的不懈追求。進(jìn)入新世紀以來(lái)，我國在全面建成小康社會(huì )，加速工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化的征程中，遭遇著(zhù)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統退化的嚴峻挑戰。中國共產(chǎn)黨作為負責任的執政黨，真誠地回應13億人民渴望獲得優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、提升幸福指數的新期待，胡錦濤在十七大、十八大報告中生動(dòng)地描繪了生態(tài)文明建設的美好愿景——建設美麗中國，提升民生幸福，實(shí)現中華民族的永續發(fā)展。把“美麗中國”的宏偉目標拉近到了每一個(gè)當代中國人的眼前。習近平7月18日致生態(tài)文明貴陽(yáng)國際論壇2013年年會(huì )的賀信中強調：“走向生態(tài)文明新時(shí)代，建設美麗中國，是實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)的重要內容?！盵1]那么，“美麗中國”應該是一個(gè)什么樣的狀態(tài)?它與生態(tài)文明制度建設有著(zhù)怎樣的內在關(guān)系?這是認識上和實(shí)踐中必須切實(shí)回答的一個(gè)重大問(wèn)題。

一、目標內涵與制度需求

(一)目標內涵

“美麗中國”這一生態(tài)文明建設的宏偉目標的本質(zhì)內涵是實(shí)現生態(tài)價(jià)值導向的人與社會(huì )的現代化和中華民族的永續發(fā)展——即通過(guò)建設資源節約型，環(huán)境友好型社會(huì )，實(shí)現人與自然和人與人雙重和諧目標，進(jìn)而實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )與自然的可持續發(fā)展和人的自由全面發(fā)展。[2]幸福雖然是人的一種主觀(guān)心理感受，但這種幸福感不是憑空而生，而是建立在一系列的基礎和條件之上。筆者贊成國內學(xué)者劉向東等稱(chēng)之為“幸福圈層理論”研究揭示的觀(guān)點(diǎn)：除了人作為個(gè)體自身的身心健康、教育程度、經(jīng)濟收入、社會(huì )地位以及親人社會(huì )的和睦友愛(ài)、熟人社會(huì )的包容和諧、生人社會(huì )的公平正義、安定有序會(huì )對幸福感產(chǎn)生影響之外，自然生態(tài)環(huán)境是對每一個(gè)人的幸福感產(chǎn)生重大直接影響的因素。[3]用人本主義心理學(xué)家馬斯洛的需要層次理論解釋?zhuān)部梢缘玫酵瑯拥慕Y論。

顯然，“美麗中國”的宏偉目標，蘊涵豐富的多層次的子目標系統：既包括物質(zhì)層面的，也包括精神層面的；既包括經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )系統，也包括自然生態(tài)系統?！懊利愔袊闭宫F在人們面前的，既是經(jīng)濟發(fā)達、生活富足、政治清明、文化先進(jìn)、文明和諧的社會(huì )狀態(tài)，又是天藍、地綠、水凈、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)，它是13億中國人勞動(dòng)之美、創(chuàng )造之美、和諧之美、民生之美的現實(shí)寫(xiě)照。

1.就人與自然和諧共生的生態(tài)系統來(lái)說(shuō)，人既有自然屬性，也有社會(huì )屬性。但人首先是自然人，“人本身是自然界的產(chǎn)物，是在自己所處的環(huán)境中并且和這個(gè)環(huán)境一起發(fā)展起來(lái)的”。[4]P374-375人與自然的關(guān)系是人類(lèi)生存與發(fā)展的基本關(guān)系。人類(lèi)社會(huì )系統僅僅是地球自然生態(tài)系統中的一個(gè)組成部分，是地球生物圈中的一個(gè)子系統，人類(lèi)的生產(chǎn)生活依賴(lài)于自然，同時(shí)也影響著(zhù)自然。人類(lèi)可以認識和把握自然規律，可以利用生態(tài)生產(chǎn)力，改造客觀(guān)世界，但不能違背自然規律。只有自覺(jué)融入與自然生態(tài)和諧共生的系統之中，尊重自然，順應自然，保護自然，把人與自然界的能量與物質(zhì)變換，建立在與大自然和諧協(xié)調、良性發(fā)展的基礎之上，大自然才會(huì )生機勃勃地展現它的再生功能，源源不斷地饋贈人類(lèi)生產(chǎn)生活必需的生態(tài)產(chǎn)品，包括清新的空氣、清潔的水源、豐富的地表地下資源、安全的食品等等，并給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。否則，自然界就會(huì )懲罰我們。其中的根本原因是地球自然生態(tài)系統對人類(lèi)經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)造成的影響是有耐受閥限的。近幾十年來(lái)，全球氣候異常，巨災頻發(fā)，就是大自然對人類(lèi)200多年“高消耗、高污染”的傳統工業(yè)文明的警告。所以，破壞人與自然和諧共生的生態(tài)平衡就是破壞人類(lèi)賴(lài)以生存的環(huán)境，保護人與自然和諧共生的生態(tài)平衡就是保護人類(lèi)自己的美麗家園，我們必須牢牢記住這一生態(tài)鐵律。

2.就人與人、人與社會(huì )和諧包容發(fā)展系統來(lái)說(shuō)。良好的生態(tài)環(huán)境是“美麗中國、民生幸?！钡幕A條件，根本前提，但不是充分條件?！懊利愔袊?、民生幸?！边€要靠勞動(dòng)、靠創(chuàng )造、靠發(fā)展，這就需要有一個(gè)生機勃勃的、充滿(mǎn)活力的促進(jìn)人們團結奮進(jìn)、積極創(chuàng )造、和諧包容的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展系統。這是因為社會(huì )生產(chǎn)力的發(fā)展和進(jìn)步，是人類(lèi)文明發(fā)展進(jìn)步的最終推動(dòng)力量。離開(kāi)發(fā)展去講生態(tài)文明，那是烏托邦，離開(kāi)保護生態(tài)去求發(fā)展，那是飲鴆止渴，自尋絕路。首先，人自身的發(fā)展，人自身的身體、心智健康，人力資源的培育、積累，人自身精神世界的修煉，信念和創(chuàng )造精神、奮斗精神，社會(huì )責任感和包容精神等等，都是個(gè)人追求發(fā)展、追求幸福的內生條件；其次還需要有和諧包容，激勵勞動(dòng)、激勵創(chuàng )造、激勵保護生態(tài)的外在條件——這就是“以人為本”與“全面協(xié)調可持續”的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展系統。也就是不僅要積極優(yōu)化人與自然的關(guān)系，同時(shí)也要積極優(yōu)化人與人的社會(huì )生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力結構，夯實(shí)生態(tài)生產(chǎn)力基礎，完善生態(tài)上層建筑，努力促進(jìn)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、可持續發(fā)展；尊重和保障人權，促進(jìn)社會(huì )公平正義，使發(fā)展成果惠及全體人民，逐步消除兩極分化，逐步實(shí)現共同富裕。

(二)制度需求

如何把13億中國人的步伐統一到建設美麗中國、提升民生幸福中來(lái)?制度是根本?！爸挥袑?shí)行最嚴格的制度，最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”。[5]

1.從理論視角看。按照新制度經(jīng)濟學(xué)觀(guān)點(diǎn)，制度包括正式制度與非正式制度。正式制度主要通過(guò)法律規章顯性條文強制約束人們的行為；非正式制度主要通過(guò)意識形態(tài)、倫理道德、民俗民風(fēng)、鄉規民約等影響、規范人們的行為。正式制度與非正式制度相輔相成，共同推動(dòng)社會(huì )的文明進(jìn)步。在漫長(cháng)的傳統農業(yè)文明、特別是工業(yè)文明中，追求物質(zhì)財富最大化，長(cháng)期占據著(zhù)社會(huì )價(jià)值判斷的主流地位，高消費引領(lǐng)著(zhù)大規模地生產(chǎn)、大規模地浪費資源、大規模地污染環(huán)境。然而到了今天，傳統工業(yè)文明造成的資源短缺、生態(tài)破壞，不僅使經(jīng)濟發(fā)展難以為繼，甚至危及了人類(lèi)的生存條件。由此，尊重自然，愛(ài)護自然，在人與自然和諧共生中謀發(fā)展的“生態(tài)價(jià)值”理念，便逐漸凸顯出來(lái)。

對“生態(tài)價(jià)值”理念的理解，首先必須認識到生態(tài)價(jià)值是一種“自然價(jià)值，即是自然生態(tài)系統整體所具有的系統功能”。這種自然生態(tài)系統功能的價(jià)值都是人類(lèi)生產(chǎn)生活的必要條件：可生長(cháng)萬(wàn)物的大地，清新的空氣，清潔的水源，適宜的光照、溫濕度，千姿百態(tài)、多種多樣的動(dòng)植物伙伴等。然而，要把人們長(cháng)期形成的與傳統工業(yè)文明相聯(lián)系的自然觀(guān)念、財富觀(guān)念、生產(chǎn)觀(guān)念、消費觀(guān)念轉變?yōu)樯鷳B(tài)文明觀(guān)念，讓生態(tài)價(jià)值成為強大的社會(huì )價(jià)值導向，就必須有強有力的生態(tài)文明正式制度的約束和非正式制度的引領(lǐng)。

2.從現實(shí)視角看。中國仍處在社會(huì )主義初級階段，發(fā)展仍然是第一要務(wù)。然而在發(fā)展過(guò)程中，由于生態(tài)環(huán)境價(jià)值的“公共性”與某一地區、企業(yè)或個(gè)人謀求發(fā)展的“趨利性”具有天然的矛盾。如果某些企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟活動(dòng)破壞了自然環(huán)境，就不僅破壞了其自身的生存環(huán)境，也破壞了所有人的生存環(huán)境，因而就侵犯了他人健康生存與發(fā)展的權益，這顯然是違背市場(chǎng)經(jīng)濟的公平原則的。求解不同人群在發(fā)展與環(huán)境保護之間的最大公約數，制止為追求經(jīng)濟價(jià)值“損毀環(huán)境價(jià)值”的不公平的最有力武器，就是強有力的生態(tài)規制。此其一。第二，是規范“資本邏輯”的需要。由資本追求剩余價(jià)值的貪婪本性使然，在追求財富增值的過(guò)程中，往往喪失社會(huì )良知，把企業(yè)的生態(tài)損害外部化，把資源浪費、環(huán)境污染外部化。如何將“資本邏輯”納入生態(tài)文明的約束中?如何規范資本的環(huán)保責任?只有實(shí)行最嚴格的制度、最嚴密的法治。第三，是規范政府行為，轉變發(fā)展方式的需要。由于粗放型增長(cháng)方式的慣性，又由于許多地方的污染大戶(hù)同時(shí)又是地方政府的納稅大戶(hù)，是地方官員的政績(jì)的支撐，所以地方政府在處理增長(cháng)與環(huán)境的關(guān)系上，往往選擇追求GDP和財政收入而忽視環(huán)境。政府公權力環(huán)境保護者角色往往蛻變成環(huán)境污染者保護傘的角色，許多地方的虛假達標現象以及在環(huán)境執法中與排污企業(yè)共玩“躲貓貓”現象就是這種“合謀”的具體反映，成為阻礙轉變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、實(shí)現綠色發(fā)展的巨大阻力。破除這種阻力，轉變發(fā)展方式，迫切需要強有力的生態(tài)文明制度約束。第四，是規范社會(huì )消費行為的需要。隨著(zhù)現代科學(xué)技術(shù)日益轉化為生產(chǎn)力，隨著(zhù)社會(huì )化大生產(chǎn)的全球化分工協(xié)作的日益加深，消費越來(lái)越成為引領(lǐng)生產(chǎn)的決定性力量。轉變消費觀(guān)念，轉變消費方式，促進(jìn)消費生態(tài)化變革，通過(guò)全社會(huì )消費觀(guān)念、消費方式、消費結構的生態(tài)化提升，進(jìn)而引領(lǐng)社會(huì )生產(chǎn)理念、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)結構的生態(tài)化演進(jìn)，不斷豐富生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)品，就必須加強和促進(jìn)消費生態(tài)化的制度建設。

二、我國生態(tài)文明制度建設的進(jìn)展與存在的主要問(wèn)題

我國的生態(tài)文明制度建設集中在環(huán)境保護和循環(huán)經(jīng)濟政策上。改革開(kāi)放以來(lái)、特別是新世紀以來(lái)，我國的生態(tài)保護和循環(huán)經(jīng)濟從認識到實(shí)踐都發(fā)生了重大轉變，取得了重大進(jìn)展，但仍存在不少問(wèn)題，面臨巨大挑戰。

(一)法律規制體系已經(jīng)形成，但仍需繼續完善、細化、系統化和加強執行力

從20世紀80年代開(kāi)始，我國加快了環(huán)境保護法律、法規制度體系建設的步伐。筆者從司法網(wǎng)站查悉，到目前為止，國家發(fā)布的環(huán)保類(lèi)法律法規已達107件，相關(guān)文件及司法解釋159件，涵蓋了以環(huán)境保護、資源節約為核心的方方面面。如：2000年前出臺并實(shí)施的法律法規主要有：《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國野生動(dòng)物保護法》、《中華人民共和國電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》、《中華人民共和國水產(chǎn)資源保護條例》、《中華人民共和國自然保護區條例》等；2000年～2012年制訂或修訂并實(shí)施的環(huán)境保護相關(guān)法律、法規主要有：《中華人民共和國大氣污染防治法》(2000年修訂)；《中華人民共和國漁業(yè)法》(2000年修訂)；《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2002年通過(guò))；《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》(2002年通過(guò)，2003年施行)；《中華人民共和國放射性污染防治法》(2003年通過(guò))；《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004年修訂，2005年施行)；《中華人民共和國可再生能源法》(2005年通過(guò))；《中華人民共和國節約能源法》(2007年修訂，2008年施行)；《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》(2008年通過(guò)，2009年施行)；《中華人民共和國水污染防治法》(2008年修訂)；《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》國務(wù)院令第559號；《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》國務(wù)院令第561號；《太湖流域管理條例》國務(wù)院令第604號；《放射性廢物安全管理條例》國務(wù)院令第612號等。

為了加大生態(tài)環(huán)境保護力度，《中華人民共和國刑法》(1979年7月1日第五屆全國人民代表大會(huì )第二次會(huì )議通過(guò)，1997年3月14日第八屆全國人民代表大會(huì )第五次會(huì )議修訂)第三百三十八條，對違反國家規定，向土地、山體、大氣排放、傾倒或處置有放射性的廢物、含傳染病病源體的廢物、有毒有害物質(zhì)或者其他危險廢物，造成重大環(huán)境污染事故的，作出了追究刑責的規定。2011年《刑法修正案(八)》，又對刑法規定的“重大環(huán)境污染事故”進(jìn)行了進(jìn)一步的完善。2013年6月18日，最高人民法院、最高人民檢察院公布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。這一司法解釋有14項細化標準界定“嚴重污染環(huán)境”行為必究刑責，自2013年6月19日起施行。特別是對負有監管責任的國家機關(guān)工作人員嚴重不負責任，導致發(fā)生重大污染事故者，有了追究刑責的標準界定；在執法方面，對阻撓環(huán)境監督檢查者也規定了將從重處罰。

與上述國家層面的環(huán)保制度建設相配套，我國各地區各部門(mén)，實(shí)施細則層面的制度也逐步出臺，尤其是各類(lèi)環(huán)境政策工具，如綠色信貸、綠色保險、綠色電價(jià)、生態(tài)補償、排污收費、綠色貿易、排污權交易等均開(kāi)展了嘗試。環(huán)境經(jīng)濟制度框架已經(jīng)初步形成。[6]

(二)民眾的生態(tài)意識日益覺(jué)醒，已經(jīng)形成了尊重自然、順應自然、保護自然的大眾意志，匯成了推動(dòng)生態(tài)文明建設的強大社會(huì )力量

首先，從一般民眾的環(huán)境意識來(lái)看。他們尊重自然意識、生態(tài)權益意識、生態(tài)道德觀(guān)念的覺(jué)醒和增強，是在對自身生產(chǎn)生活環(huán)境不斷惡化的反思中痛定思痛的，他們從鉛中毒、毒大米、癌癥村等等切膚之痛中認識到尊重自然，保護環(huán)境，建設生態(tài)文明，事關(guān)自己的健康幸福。因而經(jīng)歷了從關(guān)注自身物質(zhì)財富的增長(cháng)，到關(guān)注自身賴(lài)以生存的生態(tài)環(huán)境污染的控制和防治，再到關(guān)注人與自然和諧的生態(tài)倫理的升華過(guò)程。正是有了這種生態(tài)倫理價(jià)值觀(guān)念的升華，才不斷推動(dòng)他們不僅逐漸在摒棄自身有害于生態(tài)環(huán)境和浪費資源的傳統生產(chǎn)生活習慣，而且自覺(jué)地積極地參與生態(tài)治理。如聯(lián)合起來(lái)組織環(huán)保志愿者隊伍，奮力抵制、舉報“資本邏輯”下的野蠻生產(chǎn)和環(huán)境破壞，保護美麗的家園；協(xié)助媒體和國家環(huán)保監管部門(mén)同破壞生態(tài)環(huán)境的行為作不懈的斗爭，如此等等。草根民眾對生態(tài)產(chǎn)品的迫切期盼和應對生態(tài)危機的堅定意志、自覺(jué)行為，奠定了政府推進(jìn)生態(tài)文明建設的強大基礎。

第二，從社會(huì )輿論、社會(huì )風(fēng)氣來(lái)看。我國的各種媒體，從報紙期刊到廣播電視、網(wǎng)絡(luò )媒體，對全球和全國生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，對生態(tài)理念、生態(tài)法規、循環(huán)經(jīng)濟的宣傳，對野蠻生產(chǎn)、惡意浪費、危害環(huán)境、危害百姓利益的環(huán)境破壞典型案件的揭露和批判，對保護生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實(shí)現低碳發(fā)展、綠色發(fā)展以及低碳生活、科學(xué)合理消費的經(jīng)驗總結、褒揚，為傳遞生態(tài)文明建設的正能量，作出了積極的貢獻。

第三，從各級政府的發(fā)展理念、發(fā)展思路來(lái)看。從國家和各地區制定的發(fā)展戰略和發(fā)展規劃中可以看出，各級政府正在逐漸轉變和提升綠色發(fā)展的理念和思路，正在經(jīng)歷從單純追求GDP增長(cháng)向追求人口資源環(huán)境相協(xié)調、經(jīng)濟社會(huì )生態(tài)發(fā)展相統一轉型的痛苦探索之中。特別是新世紀以來(lái)建設兩型社會(huì )，實(shí)現科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，建設美麗中國等可持續發(fā)展理念已成為各級政府的施政綱領(lǐng)，集中體現在國家“十一五”、“十二五”規劃之中，體現在“建設美麗中國、實(shí)現中華民族永續發(fā)展”的“五位一體”的戰略部署中，以及各地方政府的相應規劃之中。當然，其中的關(guān)鍵是要沖破“資本邏輯”的阻遏，把戰略規劃落到實(shí)處。

(三)存在的主要問(wèn)題

1.環(huán)境法規的執行力及其背后的利益鏈條和地方保護傘問(wèn)題。如上所述，我國的環(huán)境法規已基本形成體系，把環(huán)境保護法規落到實(shí)處，執行力是關(guān)鍵環(huán)節。我國環(huán)保法規執行不到位是造成當前許多環(huán)境問(wèn)題的一大頑疾。從國家環(huán)保部今年2月下旬至3月開(kāi)展的對華北平原排污企業(yè)地下水污染專(zhuān)項檢查的情況看，查處各類(lèi)環(huán)境違法行為558件，其中55家企業(yè)有長(cháng)期利用滲井、滲坑或無(wú)防滲漏措施的溝渠、坑塘排放、輸送或儲存污水的違法問(wèn)題。我們要深思的是，當地群眾對生產(chǎn)生活用水早已怨聲載道，當地政府的環(huán)保執行力哪里去了?據中國證券報記者郭力方2013年2月22日報道，濰坊眾多中小企業(yè)鑿井排污在當地已非秘密，且隨著(zhù)需求逐年增多，打井灌污已形成了一條初具規模的地下產(chǎn)業(yè)鏈。正因為如此，濰坊近年來(lái)地下污染不斷加重，正從一般淺水層蔓延至150米以下的地下深水層。再比如，我國《環(huán)境影響評價(jià)法》2003年開(kāi)始實(shí)施。本來(lái)有效的環(huán)境影響評價(jià)制度可以起到預防為主的作用。但我國的環(huán)評制度存在著(zhù)公眾虛假參與、環(huán)評機構的虛假環(huán)評等問(wèn)題。2013年1月5日環(huán)保部通報的“黑名單”包括了中國氣象科學(xué)研究院在內的88家環(huán)評機構。這些環(huán)評機構只要收取了客戶(hù)(即被評項目)的錢(qián)，就敷衍了事，本來(lái)需要幾個(gè)月才能完成的環(huán)評只用了一個(gè)下午就寫(xiě)出報告，而且都是以通過(guò)了結，他們這樣做也是為了確保自己今后源源不斷的財路。一些環(huán)評機構在環(huán)評過(guò)程中“隱瞞有關(guān)情況、提供虛假材料，借用外單位人員作為環(huán)評專(zhuān)職技術(shù)人員”。有的環(huán)評師幾乎沒(méi)有到過(guò)現場(chǎng)，完全憑借想象胡編亂造或者復制他人的環(huán)評報告。這說(shuō)明很多環(huán)境問(wèn)題與經(jīng)濟利益鏈條有關(guān)，與地方保護傘有關(guān)；有的與監管者的腐敗相連，為一己私利，不僅不作為，而且內外勾結，對抗群眾監督和上級檢查。

2.法律法規制度的進(jìn)一步完善、細化、系統化問(wèn)題。主要在兩方面：一是有些方面還存在法規空白與缺項，不適應環(huán)境形勢的新變化；有些法規相互不協(xié)調、不配套；有些法規太籠統、欠細化給執行帶來(lái)一定困難；有些處罰標準太輕，不足以震懾違法違規者。二是監管者的管理權限不夠和對監管者的責任追究不夠雙重存在，這是執法不力的制度根源。

3.對地方官員政績(jì)考核“一手硬一手軟”問(wèn)題。核心是以GDP為導向的政績(jì)考核制度與事權和財權失衡的財政分權制度。雖然大會(huì )小會(huì )、大文件小文件都把生態(tài)保護叫得通天響，但在官員心里這是軟指標，因為考核中GDP增長(cháng)速度、“進(jìn)位趕超”才是硬指標；平衡協(xié)調可持續發(fā)展是需要長(cháng)期見(jiàn)效的軟指標，財政收入、就業(yè)率是當下見(jiàn)效的硬指標。這種導向失衡極易導致地方官員重眼前輕長(cháng)遠的決策失衡、利益失衡、戰略失衡。

4.不少領(lǐng)導干部對經(jīng)濟發(fā)展必須加速向綠色、集約、高效轉型的緊迫性、自覺(jué)性認識的高度不夠，對創(chuàng )新生態(tài)經(jīng)濟的知識、能力不夠，就必然駕輕就熟地走傳統發(fā)展方式老路；在處理當前增長(cháng)與長(cháng)遠可持續發(fā)展問(wèn)題上就自然地重眼前輕長(cháng)遠；在處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾中，就自然地選擇“先污染后治理”。他們常常把調結構、轉方式與促增長(cháng)、促就業(yè)、促財政對立起來(lái)。

5.尚未在全社會(huì )確立生態(tài)價(jià)值導向問(wèn)題?？v向比較，國人尊重自然、愛(ài)護環(huán)境、綠色發(fā)展、低碳生活的生態(tài)意識、社會(huì )風(fēng)氣有了很大提升，這是不容置疑的。但同生態(tài)文明社會(huì )建設的需要相比，生態(tài)價(jià)值導向還沒(méi)有在社會(huì )確立主體地位，物質(zhì)財富拜物教、GDP增長(cháng)崇拜，加上“資本邏輯”的銷(xiāo)蝕作用，嚴重阻礙著(zhù)生態(tài)價(jià)值導向在全社會(huì )的確立。

三、完善生態(tài)文明制度系統的路徑

生態(tài)文明制度建設是一個(gè)龐大的系統工程。所以，完善生態(tài)文明制度系統，首先應從“頂層設計、系統設計”理念出發(fā)，針對我國生態(tài)文明建設中出現的新情況新問(wèn)題，根據保障生態(tài)文明建設必需的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展評價(jià)與獎懲制度、生態(tài)環(huán)境保護制度、生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度、國土空間開(kāi)發(fā)保護與土壤污染防治制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的水資源保護制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境損害賠償制度、生態(tài)文明教育制度等方面的制度需求[7]P37-38，對已有的制度進(jìn)行科學(xué)、全面、系統的梳理和分析，看看哪些方面還存在制度空白，必須抓緊研究制定；哪些方面的制度還欠協(xié)調欠銜接或欠完善，必須抓緊修訂完善和優(yōu)化；哪些制度還過(guò)于原則，操作性不足，必須細化、深化，有的還須量化；同時(shí)應對生態(tài)保護中的執行力問(wèn)題、地方保護傘問(wèn)題、各方面利益鏈和“資本邏輯”侵害民眾權益問(wèn)題，予以重點(diǎn)關(guān)注。為此，必須從正式制度和非正式制度兩方面同時(shí)著(zhù)力：

(一)完善正式制度系統

1.需要在國家層面上抓緊頂層設計，注重系統集成，實(shí)行分類(lèi)指導。這應由全國人大和國務(wù)院組織專(zhuān)業(yè)人士，并動(dòng)員和整合全社會(huì )力量廣泛參與、集思廣益，同時(shí)充分汲取國際上的經(jīng)驗教訓，盡快完善關(guān)乎全國性、根本性、全局性的法律規制體系建設的“頂層設計”。填補某些法規空白，克服某些規制偏粗、偏軟、操作性不夠強、相互銜接配套不夠、處罰力度不夠等弊端。與此同時(shí)，還應加強督查和指導地區部門(mén)中觀(guān)層次的生態(tài)法律法規制度的建設與執行。

2.需要填補空白的制度建設。筆者認為，當前國家層面生態(tài)文明制度中有四大空白具有緊迫性。一是國土空間開(kāi)發(fā)保護與土壤污染防治制度；二是生態(tài)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展評價(jià)與獎懲制度；三是環(huán)境保護責任追究制度；四是生態(tài)文明教育制度。

就國土空間開(kāi)發(fā)保護與土壤污染防治制度來(lái)說(shuō)。國土是中華民族的生存之本，按國土功能區劃優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)格局，劃定并嚴守生態(tài)紅線(xiàn)，是生態(tài)文明建設的重大任務(wù)。但當前累積了許多盲目開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、空間結構失衡問(wèn)題，以及重金屬、農藥、化肥污染造成的食品安全、人身健康危害問(wèn)題。而且土壤污染具有隱蔽性、長(cháng)期性、不可逆性等特點(diǎn)，一旦污染，危害極為嚴重。所以，國家層面的國土空間開(kāi)發(fā)與土壤污染防治法，是遏制我國國土生態(tài)安全惡化趨勢，保證中華民族永續發(fā)展的重大法規，宜盡快研究制定。

就生態(tài)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展評價(jià)與獎懲制度來(lái)說(shuō)。這涉及對國民經(jīng)濟發(fā)展戰略、規劃和對干部政績(jì)考核的導向，對于實(shí)現生態(tài)文明目標體系意義巨大。關(guān)鍵要解決兩大問(wèn)題，一是改革國民經(jīng)濟核算與評價(jià)指標體系，以綠色GDP評價(jià)指標體系取代傳統GDP評價(jià)指標體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益以及民生幸福的社會(huì )指標，納入經(jīng)濟社會(huì )評價(jià)體系，建立體現生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。二是改革政府政績(jì)評價(jià)體系，加大影響國民幸福的生態(tài)指標和社會(huì )指標的硬約束，加大中央轉移支付立法，激勵、引導地方政府的生態(tài)低碳發(fā)展。這項制度也是帶全局性的根本制度建設，必須加快研究制定。

就生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度來(lái)說(shuō)。這涉及強化生態(tài)文明制度的執行力和效率。主要應針對從中央到各級政府環(huán)保機構的執行力和打破地方保護傘問(wèn)題，建章立規。首先應從法律定位、機構設置、管理體制上解決權力與責任相匹配問(wèn)題?，F在的環(huán)保機構查處權限不夠，特別是環(huán)保機構歸同級政府管理的體制，無(wú)法對同級政府的損害環(huán)境行為進(jìn)行督查，這是一些地方環(huán)保機構甚至參與地方污染企業(yè)與國家環(huán)保督查玩“躲貓貓”游戲的制度根源，建議通過(guò)立法使環(huán)保部門(mén)實(shí)行以中央垂直管理(包括干部選配)為主、地方為輔的體制，以加強環(huán)保部門(mén)的監督責任與權力。第二是確立對各級地方政府的生態(tài)保護的硬性約束規范，實(shí)行嚴格的責任追究制度。包括各級地方領(lǐng)導干部的離任生態(tài)審計制度和終身責任追究制度。即對其在任職期間的經(jīng)濟決策和政績(jì)是否背離了與自然生態(tài)相和諧協(xié)調的目標進(jìn)行審計，審計結果不僅應與干部的升遷選拔掛鉤，而且對亂決策項目造成嚴重環(huán)境事故的，要追究終身責任，包括法律責任。這也是國家大法，必須加快研究制定。

就生態(tài)文明教育制度來(lái)說(shuō)。生態(tài)文明需要全民參與、全民共享，需要從中央到地方到企業(yè)到個(gè)人，都必須改變傳統的財富觀(guān)念、生產(chǎn)觀(guān)念、消費觀(guān)念，讓生態(tài)價(jià)值觀(guān)念成為社會(huì )的主導意識形態(tài)。對此，國家環(huán)保部等六部委于2011年曾下發(fā)《全國環(huán)境宣傳教育行動(dòng)綱要(2011-2015)》，但顯然不夠。必須上升到國家層面立法，保證生態(tài)文明價(jià)值觀(guān)念、知識進(jìn)教材、進(jìn)課堂、進(jìn)社區、進(jìn)家庭，從娃娃抓起，以青少年教育為重點(diǎn)；同時(shí)要強力規范現代傳媒的生態(tài)責任，強力推動(dòng)生態(tài)價(jià)值成為社會(huì )主體價(jià)值。

3.需要進(jìn)一步修訂、完善、細化和協(xié)同優(yōu)化制度建設。如前所述，我國已初步形成了生態(tài)保護和循環(huán)經(jīng)濟的法律法規體系。但有些法規還需要根據實(shí)踐提出的新問(wèn)題補充完善。比如《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》，應補充完善相關(guān)保護公民生態(tài)權益的司法訴訟制度，環(huán)境污染信息強制披露制度，強化環(huán)境損害的經(jīng)濟重罰與刑法重典相結合的制度等等。從而使環(huán)境損害行為成過(guò)街老鼠，人人喊打，使嚴重損害環(huán)境的違法者懲罰得傾家蕩產(chǎn)、不敢再犯，從根本上解決守法成本高、違法成本低的問(wèn)題；有些以經(jīng)濟手段為主要形式調節利益相關(guān)者關(guān)系、減少或消除外部性的制度安排，如生態(tài)補償制度、環(huán)境損害賠償制度、自然資源有償使用制度中，生態(tài)補償標準和環(huán)境損害賠償標準的核算，是生態(tài)補償機制的關(guān)鍵環(huán)節?，F行規章中對生態(tài)服務(wù)價(jià)值，區域間生態(tài)補償值的計算標準以及生態(tài)賠償責任的認定，賠償數額的測算，生態(tài)權益訴訟主體的確立等等，還缺乏可操作性，需要進(jìn)一步細化和完善。

(二)提升全民生態(tài)意識，培育全民生態(tài)責任

環(huán)境問(wèn)題歸根結底是發(fā)展問(wèn)題，是由社會(huì )的生產(chǎn)結構、消費結構及其背后的財富理念、發(fā)展理念、生產(chǎn)理念、消費理念、行為模式共同導致的社會(huì )問(wèn)題。思想是行為的先導，不首先從意識形態(tài)、思維方式實(shí)行綠色變革，正式制度的作用就會(huì )大打折扣。因此，生態(tài)文明制度建設，除了制度的完善、系統化、優(yōu)化，還有一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節就是喚起全民生態(tài)意識，提升全民生態(tài)道德，緊緊依靠人民大眾，才能齊心協(xié)力保護環(huán)境。

1.加速各級政府發(fā)展理念、思路和戰略的綠色變革與轉型。環(huán)境問(wèn)題是在發(fā)展中產(chǎn)生的，也必須通過(guò)發(fā)展來(lái)解決，關(guān)鍵是轉變發(fā)展方式。但在政府主導中國改革與發(fā)展進(jìn)程的大背景下，政府的發(fā)展理念、發(fā)展思路、發(fā)展戰略和規劃起著(zhù)決定性作用。長(cháng)期以來(lái)，對地方政府經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的業(yè)績(jì)考核被簡(jiǎn)化成了GDP這種簡(jiǎn)單的標尺，從而引導地方干部?jì)壬鲆环N加速地方發(fā)展的“GDP至上”、“進(jìn)位趕超”的沖動(dòng)。這就有了犧牲環(huán)境追求增長(cháng)的惡果。所以，要想從“高速度、高消耗、高污染”的傳統發(fā)展老路上脫胎換骨，真正步入“綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、可持續發(fā)展”的軌道，政府必須首先牢牢確立綠色財富觀(guān)念、綠色發(fā)展觀(guān)念，并以此指導發(fā)展戰略、發(fā)展規劃的頂層設計，從戰略和規劃的指導思想、目標體系、政策措施、實(shí)施步驟都全力貫徹綠色、低碳、可持續發(fā)展理念。這樣的發(fā)展戰略、發(fā)展規劃及其實(shí)施過(guò)程，才有綠色定力。才能正確處理環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，正確處理局部與全局的關(guān)系、政績(jì)與民生的關(guān)系。才能形成節約資源、保護環(huán)境的生產(chǎn)力空間格局和筑牢綠色產(chǎn)業(yè)、綠色企業(yè)、綠色產(chǎn)品等綠色經(jīng)濟基礎，才能結出綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展之果。

2.喚起全民生態(tài)意識，培育全民生態(tài)責任。保護生態(tài)平衡，建設美麗中國，提升民生幸福，是全民族的事業(yè)，需要13億人同呼吸、共治理，從我做起。在日常生活中，我們的點(diǎn)點(diǎn)滴滴都影響著(zhù)生態(tài)環(huán)境。特別在資源環(huán)境約束日益嚴峻的當代，我們每個(gè)人的消費都不僅僅是個(gè)人的私事，因為自然資源和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境是大家共有的稀缺的生態(tài)產(chǎn)品，你的高消耗高浪費就是在損害別人享有公共生態(tài)產(chǎn)品的權益。如果我們每個(gè)人，不論窮人富人官員百姓，都養成需要消費、適度消費、科學(xué)消費，反對欲望消費、鋪張浪費的好習慣，綠色消費就能在全社會(huì )蔚然成風(fēng)。生活方式、消費結構向綠色、低碳轉型，不僅可以擴大國內綠色消費需求，而且能引導綠色產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟發(fā)展。這就需要進(jìn)一步喚起全民生態(tài)意識，提升全民生態(tài)責任感。一要充分發(fā)揮學(xué)校(從幼兒園、小學(xué)、中學(xué)到大學(xué))生態(tài)倫理道德觀(guān)念教育功能和生態(tài)文明知識的傳播功能，從娃娃抓起，強化青少年環(huán)境基礎教育，讓生態(tài)文明理念和知識進(jìn)課本、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)家庭，多形式、多方位傳播環(huán)境保護知識、政策和法規，弘揚生態(tài)文化。只要我們堅持生態(tài)教育不松懈，日復一日，年復一年，潛移默化，就能漸漸地增強廣大民眾生態(tài)道德的自控力和約束力，就能使綠色發(fā)展、綠色消費普及成為全社會(huì )的共識，進(jìn)而逐步形成全民維護、支持和踐行綠色發(fā)展、綠色消費的社會(huì )文化氛圍。二要充分釋放現代傳媒的生態(tài)責任。要通過(guò)廣播、影視、報刊、網(wǎng)絡(luò )、手機等媒介，開(kāi)展生動(dòng)活潑、喜聞樂(lè )見(jiàn)的宣傳教育活動(dòng)，引導全社會(huì )關(guān)心、支持、參與生態(tài)文明建設。三要加強對領(lǐng)導干部、重點(diǎn)企業(yè)負責人的綠色教育培訓，筑牢其綠色發(fā)展、綠色消費意識，筑牢其生態(tài)環(huán)境就是生產(chǎn)力的意識，提高其依生態(tài)法規行政和守生態(tài)法規經(jīng)營(yíng)意識，千萬(wàn)不能重蹈“先污染后治理，犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長(cháng)”老路。必須自覺(jué)承擔引領(lǐng)生態(tài)文明的歷史責任，引導社會(huì )公眾自覺(jué)選擇綠色發(fā)展、綠色消費模式。[8]從而構筑起干部帶頭、全民參與、全民共享的生態(tài)文明建設大格局。只要政府、企業(yè)、社區、學(xué)校、公眾都各盡其責各盡其能各盡其力，嚴守生態(tài)紅線(xiàn)，建設美麗中國、提升民生幸福、實(shí)現中華民族永續發(fā)展的美好愿景目標就一定能實(shí)現。

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本文來(lái)源：《中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報》2013年5期 作者：廖才茂