特邀嘉賓：

　　劉小軍　　國家旅游局政策法規司司長(cháng)

　　楊　銳　　清華大學(xué)建筑學(xué)院教授

　　主場(chǎng)嘉賓：　

　　高舜禮　　中國旅游報社社長(cháng)

　　主持人：

　　劉思敏（中國旅游報社高級記者、經(jīng)濟編輯部主任）　

　　話(huà)題1.

　　最大承載量的前世今生

　　★“20世紀60年代以后，環(huán)境容量包括旅游環(huán)境容量出現了研究的高峰期?！?/span>

　　★“環(huán)境容量是一個(gè)多層次的概念。包括自然環(huán)境容量、設施環(huán)境容量和社會(huì )環(huán)境容量?！?/span>

　　★“旅游景區承載量的問(wèn)題，出現在旅游行業(yè)的具體工作中，是2000年有了黃金周之后的事?！?/span>

　　主持人：很多年以來(lái)，國內的景區一直唯“接待量”論英雄，沒(méi)有意識到有一天“人滿(mǎn)”竟然真能“為患”。國內大概是什么時(shí)候明確有了核定景區最大承載量的理念?近年來(lái)，又由于哪些因素將核定景區最大承載量以及流量控制推至“前臺”?

　　楊銳：環(huán)境容量概念出現的時(shí)間比較早，1838年一個(gè)生物學(xué)家就提出來(lái)了。當時(shí)環(huán)境容量概念主要考慮的是生物體在某一個(gè)自然環(huán)境里的最大容量。這個(gè)概念100年后才用到旅游界，大約是20世紀30年代中期。20世紀60年代以后，環(huán)境容量包括旅游環(huán)境容量出現了研究的高峰期。

　　上個(gè)世紀90年代，我去國外做訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者期間，查閱了大量的相關(guān)文獻，獲得一些新的信息。如今，國際上把它當做一個(gè)程序去控制，而不僅是一個(gè)概念。如果把環(huán)境容量、環(huán)境承載量?jì)H僅當做一個(gè)數字，就會(huì )陷入所謂的“數字泥潭”。

　　環(huán)境容量是一個(gè)多層次的概念。我在上世紀90年代初寫(xiě)過(guò)一篇文章，把環(huán)境容量分成三大類(lèi)八小類(lèi)，三大類(lèi)包括自然環(huán)境容量、設施環(huán)境容量和社會(huì )環(huán)境容量。

　　自然環(huán)境容量主要考慮旅游對于生態(tài)環(huán)境帶來(lái)什么樣的影響;設施環(huán)境容量主要考慮設施能夠容納多少游客;社會(huì )環(huán)境容量既包括游客心理環(huán)境容量，游客認為多大的程度會(huì )擁擠，也包括社區環(huán)境容量，即多大規模的旅游是當地居民所能承載的。

　　我們今天主要討論游客環(huán)境容量。但是我還是要呼吁，環(huán)境容量不僅僅是游客環(huán)境容量，一定有自然環(huán)境容量、社會(huì )環(huán)境容量。而社會(huì )環(huán)境容量要考慮到社區當地的老百姓的承受力。

　　最早出現環(huán)境容量控制意圖的政府方面的文件，是1982年10月28日由城鄉建設環(huán)境保護部、文化部、國家旅游局3個(gè)部委報給國務(wù)院的一份報告——《關(guān)于審批第一批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區的請示》。這個(gè)報告里第2條出現了一句話(huà)——“按照合理的環(huán)境容量和現有的物質(zhì)、技術(shù)條件安排好旅游”。

　　1985年6月7日國務(wù)院發(fā)布的《風(fēng)景名勝區管理暫行條例》，在第6條第5款提到“確定游覽接待容量和游覽活動(dòng)的組織管理措施”。在第11條里也提到“按照規劃確定的游覽接待容量，有計劃地組織游覽活動(dòng)，不得無(wú)限制地超量接納游覽者”。

　　這些是我們可以查到的最早的國家層面的相關(guān)文件。

　　高舜禮：旅游景區承載量的問(wèn)題，出現在旅游行業(yè)的具體工作中，是2000年有了黃金周之后的事。

　　楊銳：我插一句，要比那個(gè)早。1995年前后，國家旅游局和清華大學(xué)建筑學(xué)院聯(lián)合編制《旅游規劃通則》，里面已經(jīng)有環(huán)境容量的提法，但是可能沒(méi)有引起大家的關(guān)注。當然，《旅游規劃通則》是一個(gè)推薦性的標準，而不是強制性的標準。

　　高舜禮：規劃通則是推薦性要求，黃金周工作機制則是要求各地貫徹的，當時(shí)黃金周公共信息發(fā)布里就有容量控制的內容，目的是引導旅游者合理流動(dòng)。景區需要測定最佳容量和最大容量，而且要提前在信息平臺上對外發(fā)布。酒店、民航、鐵路當時(shí)也發(fā)布預售、預訂類(lèi)的信息。

　　實(shí)施一段時(shí)間以后，就發(fā)現這方面缺乏一些硬性的監督要求。首先，對于最大容量的測定，當時(shí)并沒(méi)有一個(gè)統一的標準，都是各個(gè)景區自己做的。其次，對于發(fā)布出的數字，也缺乏事前審核和事后檢查，缺乏一個(gè)硬性標準和要求。

　　在黃金周制度的制定過(guò)程中，考慮到了容量這個(gè)因素，但是實(shí)施當中沒(méi)有貫徹好。而從現實(shí)來(lái)看，像故宮這樣的景區，即使發(fā)布了達到了最大承載量，但是很多外地游客到了故宮大門(mén)口，讓不讓他們進(jìn)去也是兩難的事情。又該如何勸退或分流?這些問(wèn)題，都需要認真對待。

　　在《旅游法》制訂過(guò)程當中，出于環(huán)境保護、景區資源保護、旅游質(zhì)量維護的考慮，把景區容量、游客流量控制考慮進(jìn)來(lái)，既是發(fā)展觀(guān)的進(jìn)步，也有利于貫徹實(shí)施。

　　劉小軍：高社長(cháng)和楊教授對這個(gè)問(wèn)題的認識很有歷史縱深感。確實(shí)如楊教授所講，容量是人與自然關(guān)系的一種自然現象，是伴隨著(zhù)人類(lèi)活動(dòng)一直存在的，而相關(guān)研究則是從工業(yè)文明以后開(kāi)始的。至于成為工作重點(diǎn)對象，就如高社長(cháng)所言，在國內是黃金周出現以后的事。那個(gè)時(shí)候，旅游市場(chǎng)出現了井噴現象。當時(shí)的容量主要涉及兩個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)是交通，另一個(gè)是住宿。景區承載量真正被推至“前臺”，確實(shí)是2000年啟動(dòng)黃金周制度之后的事。

　　話(huà)題2.

　　如何核定，考驗智慧

　　★“《旅游法》規定，最大承載量由主管部門(mén)核定，而不是景區自己去測定，這是一個(gè)不小的進(jìn)步，它區分出運動(dòng)員和裁判員的角色?！?/span>

　　★“環(huán)境容量里要考慮的不僅是設施環(huán)境容量，還要考慮生態(tài)環(huán)境容量、社區環(huán)境容量、游客的心理可接受度等等?！?/span>

　　★“中國本身就是一個(gè)處在最大承載狀態(tài)的國家。我們不可能把西方的自然生態(tài)指標用在中國。離開(kāi)了這個(gè)現實(shí)國情，我們去研究相關(guān)問(wèn)題就會(huì )鉆牛角尖?！?/span>

　　主持人：《旅游法》第四十五條中規定：“景區接待旅游者不得超過(guò)景區主管部門(mén)核定的最大承載量?！逼湟?，做出這樣的規定意義何在?其二，景區主管部門(mén)是指旅游部門(mén)嗎?多頭管理怎么算?算哪家?其三，景區最大承載量是由哪些因素來(lái)決定的，如何去核定即核定的科學(xué)性也是一個(gè)問(wèn)題。是否應該實(shí)行資質(zhì)管理?現在規定上級主管部門(mén)來(lái)核定，又該如何核定?

　　高舜禮：《旅游法》提出景區的主管部門(mén)去核定最大承載量，這個(gè)主管部門(mén)肯定不僅是指旅游部門(mén)。因為主管部門(mén)基本上是從資源歸屬來(lái)說(shuō)的，而景區的資源歸屬是五花八門(mén)的，包括城建部門(mén)、園林部門(mén)、文物部門(mén)、宗教部門(mén)等等。

　　《旅游法》規定，最大承載量由主管部門(mén)核定，而不是景區自己去測定，這是一個(gè)不小的進(jìn)步，它區分出運動(dòng)員和裁判員的角色。當然，由主管部門(mén)來(lái)確定，這里可能也有一些問(wèn)題。比如主管部門(mén)到底是管業(yè)務(wù)的、還是管行政的，能否做到很專(zhuān)業(yè)、很懂行。

　　最大承載量的具體核定辦法，這個(gè)問(wèn)題比較復雜，涉及因素比較多。起碼應該考慮三個(gè)因素：第一是景區自然環(huán)境因素。景區的道路擁擠不堪，人已經(jīng)走不通了，需要踐踏草地了，找個(gè)休憩之處也很難了，需要去席地而坐。這種情況肯定會(huì )對景區的自然環(huán)境產(chǎn)生破壞。

　　第二是旅游者的感受因素。旅游的時(shí)候過(guò)于擁擠，大人看前人后腦勺、小孩看大人屁股。這樣的零距離接觸，游客感受肯定會(huì )很差。

　　第三是經(jīng)營(yíng)接待能力因素。像索道、電瓶車(chē)、通訊、垃圾清運、餐飲供應等等要素，在最高峰的時(shí)候是否還能維持基本的運轉。如果連這些都維持不了，景區也就達到了最大承載量。

　　我認為，這三個(gè)因素應該是核定景區最大承載量的核心問(wèn)題。

　　楊銳：《旅游法》的這個(gè)條款對中國這樣一個(gè)人口大國來(lái)講是有意義的。對于環(huán)境容量，規劃單位需要去計算，這僅是第一階段;第二階段應是聽(tīng)證階段;第三階段應是監測階段。核定和監測要共同執行。就像我們身體的指標一樣，你得每年體檢一次，不能一次體檢管10年，需要定期監測。

　　我對《旅游法》不是太熟悉，還處于學(xué)習階段。我想問(wèn)一下《旅游法》第四十五條中的“景區主管部門(mén)”是指哪一個(gè)層級的部門(mén)?以黃山來(lái)講，旅游法所說(shuō)的“主管部門(mén)”到底是“黃山風(fēng)景名勝區管理委員會(huì )”，是“黃山市人民政府”，是“安徽省建設廳”，還是“住房和城鄉建設部”?

　　我再強調一下，環(huán)境容量里要考慮的不僅是設施環(huán)境容量，還要考慮生態(tài)環(huán)境容量、社區環(huán)境容量、游客的心理可接受度等等。

　　高舜禮：楊教授說(shuō)的黃山例子很好。旅游部門(mén)是不是它的主管部門(mén)?從管理旅游質(zhì)量角度來(lái)看，旅游部門(mén)應該是它的主管部門(mén)之一，因為黃山景區的A級是按照旅游標準評定的。

　　劉小軍：這里有三個(gè)問(wèn)題要重視。第一，我們要正視我們的國情。中國本身就是一個(gè)處在最大承載狀態(tài)的國家。人均占有資源、人均可用空間都非常有限，我們沒(méi)辦法和澳大利亞、新西蘭比，我們不可能把西方的自然生態(tài)指標用在中國。離開(kāi)了這個(gè)現實(shí)國情，我們去研究相關(guān)問(wèn)題就會(huì )鉆牛角尖。

　　第二，關(guān)于《旅游法》作出景區最大承載量的規定，主要出于兩個(gè)方面的原因：首先，基于以人為本的考慮，景區要保證基本的安全和質(zhì)量，強調人的舒適度、安全度;其次，基于生態(tài)環(huán)保、可持續發(fā)展的考慮，景區經(jīng)營(yíng)者和主管部門(mén)要對子孫后代負責。

　　第三，所謂的“景區主管部門(mén)”確實(shí)很復雜，目前各類(lèi)景區會(huì )涉及10幾個(gè)主管部門(mén)，例如建設部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、國土部門(mén)、農業(yè)部門(mén)、林業(yè)部門(mén)等等。立法的本意是從源頭解決最大承載的問(wèn)題。誰(shuí)批準這個(gè)景區搞建設開(kāi)放，從規劃開(kāi)始就要研究承載量的問(wèn)題，這個(gè)不能交給景區的經(jīng)營(yíng)者去核定。所以，景區的主管部門(mén)更多時(shí)候是指能夠控制這個(gè)景區的規劃、建設的部門(mén)，而不是利益部門(mén)。

　　楊銳：這個(gè)問(wèn)題我補充一下。以國家級風(fēng)景名勝區來(lái)講，總體規劃里強制性?xún)热堇锞陀协h(huán)境容量這一項，而且是經(jīng)過(guò)國務(wù)院審批的。如果再讓它報一個(gè)環(huán)境容量或者最大承載量，依據又是什么?就我所知，這是一個(gè)問(wèn)題。有的景區報出的數字可能會(huì )超出國務(wù)院批復的總規的好幾倍。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，《旅游法》中對于這個(gè)問(wèn)題的重視，意向是非常好的，但是最主要的是在實(shí)踐中的操作。如何操作才更有利于環(huán)境和生態(tài)保護、游客體驗、社區穩定?這需要好好研究，并且總結經(jīng)驗、教訓。

　　主持人：的確，目前看來(lái)，《旅游法》在執行過(guò)程當中需要更多的實(shí)踐摸索，讓它更加具有可操作性。

　　話(huà)題3.

　　提前控制與應對“超員”

　　★“控制游客流量的責任，肯定不是景區能單獨承擔的，這必須要多方面聯(lián)動(dòng)起來(lái)?！?/span>

　　★“政府確實(shí)要發(fā)揮自己的作用。像九寨溝的擁擠事件，其實(shí)還是應急預案不夠充分的表現。這不僅僅是景區的問(wèn)題，政府要進(jìn)行統籌協(xié)調。政府還要推動(dòng)公民素質(zhì)教育，培養公民健康的旅游習慣，比如可以通過(guò)經(jīng)濟杠桿培養預約門(mén)票的習慣?！?/span>

　　★“宏觀(guān)層次，要建立包括預約方面的各項制度，要形成一個(gè)整體的平臺;中觀(guān)層次，可以通過(guò)一些規劃進(jìn)行指導。對于環(huán)境容量，景區不僅要堵，還要疏;微觀(guān)層次，就是多設計一些妙招。比如在頂級風(fēng)景區的周?chē)?，可以建設一些階梯景區，起到類(lèi)似防洪時(shí)階梯水庫的作用?！?/span>

　　主持人：對于絕大多數景區而言，一年中不會(huì )總出現擁擠的景象，可能也就在黃金周這樣的出游高峰期，或者是類(lèi)似香山紅葉的特殊季節，才會(huì )“人滿(mǎn)為患”。為了應對可能出現的“超員”局面，景區可以通過(guò)哪些方式提前做工作去控制旅游者的數量?如果景區“超員”現象真的出現了，相關(guān)各方包括景區、當地政府等又應該如何“接招”呢?

　　劉小軍：控制景區游客流量的責任，肯定不是景區能單獨承擔的，這必須要多方面聯(lián)動(dòng)起來(lái)。剛才高社長(cháng)講了，外地游客已經(jīng)到故宮大門(mén)門(mén)口了，景區說(shuō)超過(guò)最大承載量要關(guān)門(mén)，那門(mén)口的游客怎么辦?這個(gè)時(shí)候，政府肯定要出面。所以，這是一個(gè)涉及政府、社會(huì )和個(gè)人的系統性問(wèn)題。

　　如果從景區單方面考慮，首先，可以利用價(jià)格的杠桿作用。景區的價(jià)格市場(chǎng)周期性調整不如交通，這方面民航就做得特別好。民航機票黃金周一過(guò)可以打3折甚至兩折。景區也可以嘗試這樣做，黃金周后降價(jià)，現在的景區門(mén)票價(jià)格實(shí)在太僵化。

　　其次，培養游客的預訂習慣。關(guān)于這項服務(wù)，一些景區現在已經(jīng)開(kāi)始推行了。在網(wǎng)絡(luò )上，提前半年或者3個(gè)月預訂的，有些價(jià)格優(yōu)惠。

　　再次，景區內部要做更細致的功能劃分。核心景區不能“超載”，這是不能觸碰的紅線(xiàn)，但可以對景區進(jìn)行一些擴容。比如故宮，最近把工作人員的辦公地點(diǎn)都搬出去了，就騰出了不少地方。游客多走一圈再進(jìn)入核心區，確實(shí)能起到分流的效果。

　　這些措施都有一定的作用，但不能從根本上解決問(wèn)題，要根本解決問(wèn)題還需要國家層面的制度設計。

　　高舜禮：主要的手段，應就是小軍司長(cháng)講的這幾個(gè)。首先，景區要擴容，包括停車(chē)場(chǎng)、游客中心這些地方，都可以利用起來(lái)。擴容和不擴容效果是差別很大的。經(jīng)過(guò)擴容，有的景區可以增加1/3的游覽區域。

　　其次，盡量想辦法均衡客流。比如景區早開(kāi)門(mén)、晚關(guān)門(mén)，甚至有些景區可以搞夜場(chǎng)。

　　再次，可以搞預約制度，預訂票價(jià)要便宜，臨時(shí)買(mǎi)票價(jià)格要貴一些。團隊游客的預約量比較大，應在團隊預約以后，剩下的由散客填補空間。

　　這方面，政府確實(shí)要發(fā)揮自己的作用。像九寨溝的擁擠事件，其實(shí)還是應急預案不夠充分的表現。這不僅僅是景區的問(wèn)題，政府要進(jìn)行統籌協(xié)調。政府還要推動(dòng)公民素質(zhì)教育，培養公民健康的旅游習慣，比如可以通過(guò)經(jīng)濟杠桿培養預約門(mén)票的習慣。

　　主持人：景區的門(mén)票價(jià)格確實(shí)太死板，需要調整。要讓游客養成預約門(mén)票的習慣，是否可以考慮：平時(shí)，可以給予景區的門(mén)票價(jià)格優(yōu)惠;黃金周的時(shí)候，游客預約的話(huà)，可以讓游客優(yōu)先入園。

　　楊銳：首先，我同意劉司長(cháng)講的，景區實(shí)際上在這方面只能發(fā)揮一部分作用，這是一個(gè)大的系統工程，需要各個(gè)方面一起努力。把責任和壓力完全推到基層景區頭上是不公平的，也不利于問(wèn)題的解決。其次，我也很贊同兩位講的預約，這是很好的方法。但是，要設定一個(gè)前提，不能無(wú)限制使用經(jīng)濟手段。因為我們國家現在一些景區的門(mén)票確實(shí)已經(jīng)太高了，這里不僅有經(jīng)濟的問(wèn)題，也有環(huán)境倫理和社會(huì )倫理的問(wèn)題。一些頂級景區是世界遺產(chǎn)，全體公民及其子孫后代享有欣賞權，而不僅僅富人才能享有。這些景區不是商品，而是國家公園。票價(jià)過(guò)高，低收入群體就被拒之門(mén)外了。

　　劉小軍：利用公共資源的景區，門(mén)票要逐步下降。黨的十八屆三中全會(huì )通過(guò)的《決定》中，指出要建立國家公園制度，可能也有這方面的考慮。

　　楊銳：關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，我認為需要從“道”、“德”、“學(xué)”、“術(shù)”四個(gè)方面加以解決，而我們現在一般還在“術(shù)”這個(gè)層次上討論，就是技術(shù)上如何去解決。但是技術(shù)上的解決，只能是頭疼醫頭、腳疼醫腳，解決不了根本的問(wèn)題。

　　首先，要從“道”的方面去認識。我們要認識景區就要對景區進(jìn)行分類(lèi)。第一種是世界遺產(chǎn)級、國家遺產(chǎn)級的景區。它有資源保護功能、欣賞教育功能、社區受益功能。這種景區的保護是非常重要的，游憩是在保護前提下的;第二種是一些旅游度假區、省級的風(fēng)景區等，它的遺產(chǎn)價(jià)值不是那么高，游憩是很重要的功能，而游憩是中國未來(lái)經(jīng)濟發(fā)展中非常值得關(guān)注的一點(diǎn)，它既可以帶動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)，又可以帶動(dòng)就業(yè);第三種是民營(yíng)景區、規模小的景區。這三種景區的差別太大了，不能用同一種方式去管理。

　　其次，要從“德”上去規范。我們要將認識轉化為各個(gè)方面的行為規范。這種行為規范可能包括政府部門(mén)的行為規范、旅游業(yè)從業(yè)人員的行為規范、游客的行為規范、景區的行為規范等等。

　　再次，在“學(xué)”中，需要進(jìn)行專(zhuān)題研究的地方有很多。我也建議國家旅游局、住建部、環(huán)保部、國家林業(yè)局等各個(gè)方面都能進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究，而且能夠組合成一個(gè)大課題進(jìn)行研究，同時(shí)報到國務(wù)院。

　　最后，在“術(shù)”方面，需要有三個(gè)層次：宏觀(guān)的調控、中觀(guān)的調控、微觀(guān)的調控。宏觀(guān)層次，要建立包括預約方面的各項制度，要形成一個(gè)整體的平臺;中觀(guān)層次，可以通過(guò)一些規劃進(jìn)行指導。對于環(huán)境容量，景區不僅要堵，還要疏;微觀(guān)層次，就是多設計一些妙招。比如在頂級風(fēng)景區的周?chē)?，可以建設一些階梯景區，起到類(lèi)似防洪時(shí)階梯水庫的作用。在黃金周的時(shí)候，核心景區是可以通過(guò)周?chē)碾A梯景區進(jìn)行分流的。

　　劉小軍：這方面，黃山就做得不錯。黃山核心景區的周?chē)€開(kāi)發(fā)了西遞、宏村等景區。大量的游客會(huì )分流到梯級景區里，真正進(jìn)入核心景區的游客就沒(méi)有那么集中那么多了。

　　主持人：西遞、宏村是世界文化遺產(chǎn)，本身就有很高的游覽價(jià)值。如果一些景區沒(méi)有西遞、宏村這樣的資源該怎么辦?旁邊的農家樂(lè )也能分流嗎?

　　高舜禮：我認為，這個(gè)問(wèn)題要從幾個(gè)方面來(lái)看。

　　首先，加強市場(chǎng)引導。符合市場(chǎng)規律的東西才能引導得了，像黃山這樣在核心景區之外的周邊開(kāi)發(fā)，必須要確保是高品位的景區。這樣，游客才會(huì )覺(jué)得僅僅看了黃山還不行，還需要看看代表徽文化的古村落，否則就遺憾。這說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題，要在核心景區周?chē)汶A梯景區去分流游客，必須立足于高品位和高創(chuàng )意。否則就是徒勞。

　　其次，對現代旅游者進(jìn)行旅游教育?，F在很多旅游者進(jìn)行的是很膚淺的旅游，滿(mǎn)足到此一游，點(diǎn)個(gè)卯就可以了。這就需要加強深度游理念的宣傳。游客一旦接受這種理念，就不太會(huì )選擇黃金周去出游了。那么擁擠還怎么去旅游?

　　楊銳：我補充一下。第一，確實(shí)需要提高旅游產(chǎn)品的品質(zhì)。第二，旅游產(chǎn)品本身也要突破景區的概念。因為景區還是以觀(guān)光為主的，高品質(zhì)的旅游產(chǎn)品可以是觀(guān)光類(lèi)的，也可以是度假類(lèi)、專(zhuān)項類(lèi)的。而且應該把觀(guān)光游占的百分比往下拉，度假和專(zhuān)項要往上走。

　　主持人：如果過(guò)分依賴(lài)觀(guān)光游肯定是有問(wèn)題的，然而，是把觀(guān)光游往下拉還是做大度假的增量，這需要進(jìn)一步研究。游客到某一景區去了很多次，核心景區自然就不用去了。但如果游客第一次去黃山，基本都會(huì )選擇去核心景區觀(guān)光。

　　楊銳：我剛才說(shuō)把觀(guān)光往下拉，是指把觀(guān)光游在總量中的比例往下拉，而不是總數往下拉。中國旅游如果還需要往前發(fā)展，一定要把度假和專(zhuān)項旅游做起來(lái)。

　　剛才提到的宏觀(guān)層面，原來(lái)有“五一”黃金周，也能為“十一”黃金周分流一批游客。取消了“五一”黃金周，有可能加劇了“十一”的擁堵局面。

　　劉小軍：所以這要靠國家層面去解決。

　　楊銳：還有一個(gè)因素，很多旅游高峰期就是由于中小學(xué)放假，家長(cháng)陪孩子去游玩。其實(shí)，學(xué)校完全可以在非旅游高峰期組織學(xué)生修學(xué)旅游。

　　主持人：但是學(xué)校又不敢承擔責任。對于學(xué)校來(lái)說(shuō)，春游都變成了一項兩難的選擇。

　　楊銳：這確實(shí)是一個(gè)問(wèn)題，但不是不能解決。

　　劉小軍：現在做不到全體免費，可以做到學(xué)生免費。

　　話(huà)題4.

　　未來(lái)，何去何從?

　　★“帶薪休假落實(shí)以后，核定最大承載量不會(huì )是一個(gè)偽命題。因為出游和接待不均衡是個(gè)絕對性的問(wèn)題，擁擠在一年當中某些時(shí)段肯定是存在的?！?/span>

　　★“景區游客除了城市居民之外還有農民，他們是重要的潛在游客，農民的數量數倍于城市的居民。帶薪休假只是針對城市居民，農民現在逐漸富裕起來(lái)了，旅游潛力明顯增強。這一塊市場(chǎng)如何應對，非常值得關(guān)注?！?/span>

　　★“在依法行政上，多數部門(mén)都沒(méi)有重視這個(gè)問(wèn)題，甚至沒(méi)有意識到這是自己的事——一些管理部門(mén)沒(méi)有意識到核定景區最大承載量是自己的職責，還以為就是景區去干的事。我們還需要加大執法的力度?！?/span>

　　主持人：目前一些知名景區已經(jīng)陸續對外發(fā)布最大承載量。您認為，未來(lái)會(huì )在更大層面得以推廣嗎?有觀(guān)點(diǎn)認為，“帶薪休假”制度一旦得到落實(shí)，會(huì )很大程度緩解景區擁堵的問(wèn)題，進(jìn)而景區承載量將成為一個(gè)“偽命題”。您同意這一觀(guān)點(diǎn)嗎?

　　高舜禮：最大承載量的問(wèn)題，對管理者來(lái)講，是一個(gè)安全監管的重要參數。對游客來(lái)說(shuō)，是一個(gè)能否進(jìn)入景區的臨界值。不是景區發(fā)布一下最大承載量就完了，更重要的是需要廣而告之。尤其在節假日出游高峰時(shí)期，景區應該實(shí)時(shí)發(fā)布游客人次，這是公共信息服務(wù)工作。

　　帶薪休假落實(shí)以后，核定最大承載量不會(huì )是一個(gè)偽命題。因為出游和接待不均衡是個(gè)絕對性的問(wèn)題，擁擠在一年當中某些時(shí)段肯定是存在的。

　　我們想辦法解決景區擁堵問(wèn)題，把很擁堵變得稍微好一些，這樣就達到目的了。至于說(shuō)帶薪休假落實(shí)以后很多問(wèn)題就能解決了，我認為這是很天真的一個(gè)想法。帶薪休假不可能是萬(wàn)能的。而且，有相當多的人已經(jīng)能夠落實(shí)帶薪休假了，也沒(méi)看出來(lái)解決了一些問(wèn)題。

　　主持人：比如像香山，再落實(shí)帶薪休假也只能那一個(gè)月看紅葉。

　　高舜禮：是啊。比如香山紅葉、東北霧凇、節日進(jìn)香等等，都是相對固定的日期，這個(gè)擁堵就不是帶薪休假所能解決的。

　　楊銳：我認為環(huán)境容量將會(huì )是一個(gè)長(cháng)期的問(wèn)題，長(cháng)期到我們能想象到的長(cháng)期，只要中國人口還是10多億的規模。實(shí)際上，景區游客除了城市居民之外還有農民，他們是重要的潛在游客，農民的數量數倍于城市的居民。帶薪休假只是針對城市居民，農民現在逐漸富裕起來(lái)了，旅游潛力明顯增強。

　　這一塊市場(chǎng)如何應對，非常值得關(guān)注。農民的旅游做得好，確實(shí)可以讓各個(gè)方面滿(mǎn)意。做得不好，可能比我們現在遇到的問(wèn)題還要大。

　　高舜禮：可能強勢進(jìn)入中國旅游市場(chǎng)的，除了中國農民以外還有外國人。目前我們的國際化是初步的，將來(lái)一旦國際化的步子更大了，外國游客會(huì )成倍增加。這些人大量增多了，來(lái)華旅游變得家常便飯了，也要引起重視。

　　主持人：劉司長(cháng)，關(guān)于景區承載量的問(wèn)題，從目前的法律層面和實(shí)施層面來(lái)看，主要還存在哪些問(wèn)題?

　　劉小軍：各個(gè)部委在貫徹《旅游法》的時(shí)候關(guān)注的重點(diǎn)不一樣。旅游部門(mén)主要關(guān)注零負團費，治理的效果很明顯。而景區是由多個(gè)部門(mén)管理的，目前還沒(méi)有形成合力，也沒(méi)有形成協(xié)調機制和制度性的規范辦法。

　　在依法行政上，多數部門(mén)都沒(méi)有重視這個(gè)問(wèn)題，甚至沒(méi)有意識到這是自己的事——一些管理部門(mén)沒(méi)有意識到核定景區最大承載量是自己的職責，還以為就是景區去干的事。

　　我們還需要加大執法的力度，到各地對落實(shí)《旅游法》的情況進(jìn)行檢查。

　　高舜禮：執法的重要時(shí)段最好還是選在黃金周或者旅游旺季的時(shí)段，那時(shí)候供求矛盾比較突出，也最容易發(fā)現和解決問(wèn)題; 淡季去不去檢查，肯定是無(wú)關(guān)緊要的。而且，能否對明知故犯的大景區問(wèn)責，也是檢驗有法必依、執法必嚴的試金石，如果不問(wèn)貴賤、不分大小，一視同仁，違者責罰，肯定會(huì )有利于見(jiàn)到成效。

　　劉小軍：下一步會(huì )按照國務(wù)院領(lǐng)導的要求，抓住幾個(gè)突出問(wèn)題推動(dòng)貫徹落實(shí)《旅游法》。景區客流量控制是一大難點(diǎn)，肯定會(huì )加大力度，推動(dòng)落實(shí)。

     本文來(lái)源：第一旅游網(wǎng)