陳南江

推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是當前重大國家戰略。這一戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經(jīng)濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟密集地區優(yōu)化開(kāi)發(fā)的模式，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展，形成新增長(cháng)極。中共中央政治局日前審議通過(guò)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規劃綱要》提出了三個(gè)率先突破，即在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。京津冀生態(tài)環(huán)境建設被提升到國家層面。作為京津冀未來(lái)在生態(tài)環(huán)境建設方面的具體內容，首次提出了“國家公園”概念，京津冀地區將以三地連接部分的相關(guān)國家自然保護區為試點(diǎn)，建立國家公園，形成環(huán)首都國家公園環(huán)。同時(shí)，三地將構造綠色生態(tài)廊道，形成世界級城市群生態(tài)體系。

計劃開(kāi)展國家公園的保護區包括霧靈山等3大區域。在霧靈山區域，依托河北省霧靈山國家級自然保護區、北京霧靈山市級自然保護區建立國家公園;在海坨山區域，依托河北省大海坨國家級自然保護區、北京松山國家級自然保護區建立國家公園;在百花山區域，依托河北野三坡、北京百花山國家級自然保護區建立國家公園。上述三個(gè)國家公園建成后，將基本形成環(huán)首都國家公園環(huán)。

作為落實(shí)中央提出的“京津冀一體化協(xié)調發(fā)展”戰略的一項特別內容，多家規劃單位以及北京市、天津市、河北省等風(fēng)景園林管理部門(mén)前期已經(jīng)共同開(kāi)展了“環(huán)首都國家公園規劃研究”工作。工作組經(jīng)過(guò)一個(gè)月的調查研究工作，逐步摸清了京津冀國家公園資源的基本情況，并構建了環(huán)首都區域的國家保護地體系與生態(tài)安全格局的規劃構想。在此基礎上，工作組提出首都國家公園試點(diǎn)和相應的規劃建設建議。其核心思想是整合京津冀現有自然保護區、風(fēng)景名勝區、森林公園等各類(lèi)自然保護地，構建環(huán)首都國家公園環(huán)，相關(guān)工作正在積極推進(jìn)中。筆者認為，“環(huán)首都國家公園環(huán)”建設的提出，具有多重的積極意義。

首先是區域協(xié)作的意義。環(huán)首都國家公園環(huán)涉及京津冀三省市，三地各有建設重點(diǎn)項目，但是共同推進(jìn)，同步探索，對于信息共享、交通互聯(lián)、經(jīng)驗交流等方面自然產(chǎn)生客觀(guān)的需求，如何因地制宜、錯位發(fā)展、各具特色，需要建立聯(lián)席會(huì )議之類(lèi)的協(xié)調機制。

其次是生態(tài)保護的意義。國家公園需要對工業(yè)、房地產(chǎn)進(jìn)行限制，對環(huán)境污染實(shí)行終身追責制。環(huán)首都國家公園環(huán)的建設，是京津冀北部生態(tài)屏障建設的重要工作內容，國家公園以現有的自然保護區為主體加以建設，將形成一條生態(tài)廊道，在生態(tài)系統發(fā)揮功能和保護生物多樣性的基礎上，積極優(yōu)化和提升其景觀(guān)價(jià)值、游憩功能。實(shí)踐已經(jīng)證明，先污染再治理的觀(guān)念無(wú)可取之處，生態(tài)修復投入大，同時(shí)浪費也大。環(huán)首都國家公園環(huán)是一個(gè)綠色環(huán)、生態(tài)環(huán)。除了霧靈山、海坨山、百花山之外，天津薊縣的盤(pán)山風(fēng)景名勝區也可以納入環(huán)北京國家公園環(huán)的建設內容，這將進(jìn)一步擴展這一生態(tài)環(huán)的規模。

再次是國家公園的試點(diǎn)意義。十八屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決議》明確提出：“堅定不移實(shí)施主體功能區制度，建立國家公園體制”。這一概念首次進(jìn)入中國最高層級的政策文件之中。各省市自治區積極響應，有些景區捷足先登，從2006年開(kāi)始，早早地就從一些部委拿到了國家公園的牌子，但是開(kāi)展這些試點(diǎn)工作的地方政府，更多的是看中了國家公園品牌的經(jīng)濟效益。如何科學(xué)地建設國家公園，在中國還是一個(gè)需要研究和探索的課題。2015年6月，國家發(fā)改委選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市開(kāi)展國家公園體制試點(diǎn)，試點(diǎn)時(shí)間為3年。環(huán)首都國家公園環(huán)的建設，擁有多個(gè)國家部委、院校、國際機構的支持，有條件更快更好地探索出國家公園建設的中國道路。

國家公園的要義有兩點(diǎn)：一是“公”。指導思想是公益、公共，不是盈利、私有。如果門(mén)票價(jià)格居高不下，就意味著(zhù)國家公園建設不成功。二是“園”，屬于旅游景點(diǎn)，對社會(huì )開(kāi)放，不是接近封閉的保護區。單純的保護不是國家公園的宗旨。國家公園要有最基本的管理和服務(wù)設施，如游客中心、廁所。國家公園是對現有旅游景區存在的四個(gè)矛盾的一攬子解決方案：保護與開(kāi)發(fā)的協(xié)調問(wèn)題，資源的公共屬性問(wèn)題與地方政府私有化問(wèn)題，利益導向和高門(mén)票的問(wèn)題，景區與周邊社區群眾關(guān)系問(wèn)題。

國家公園在中國是個(gè)新生事物，沒(méi)有明確的法律地位，也沒(méi)有國家層面的法律法規和管理規定。筆者建議，應該雙管齊下，上下聯(lián)動(dòng)。一是逐步出臺國家公園的管理條例，二是對每個(gè)建成的國家公園形成一園一法。2015年，國家發(fā)改委和美國保爾森基金會(huì )簽署《關(guān)于中國國家公園體制建設合作的框架協(xié)議》，啟動(dòng)為期3年的中國國家公園體制建設合作。根據《框架協(xié)議》，國家發(fā)改委將與美國保爾森基金會(huì )在國家公園試點(diǎn)技術(shù)指南、美國等國家的國家公園案例研究、試點(diǎn)地區國家公園管理體制和政策實(shí)證研究、國家公園與保護地體系研究以及機構能力建設等方面開(kāi)展具體合作。環(huán)北京國家公園環(huán)可以作為重點(diǎn)的試點(diǎn)對象。

環(huán)北京國家公園環(huán)的建設將對京津冀地區生態(tài)資源的保護、利用與可持續發(fā)展帶來(lái)深遠的影響，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，同時(shí)，對于中國特色的國家公園體制在立法執法、規劃設計、管理體制、特許經(jīng)營(yíng)、環(huán)境教育、旅游活動(dòng)開(kāi)展、資源保護等方面如何建設、推進(jìn)和完善，也將是可貴的探索和實(shí)踐。