2014年1月19日，中央人民政府官網(wǎng)發(fā)布中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農村改革加快推進(jìn)農業(yè)現代化的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)一號文件），再一次吹響農村農業(yè)深化改革的號角。一號文件的基本精神繼續強調“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”，因地制宜、允許差異、先試先行進(jìn)行制度改革和政策安排，以糧食安全和耕地保護為核心，賦予農民更多財產(chǎn)權利，促進(jìn)城鄉一體化，建立農民共享改革成果的具體途徑。很顯然，農業(yè)農村農民并非單一的鄉村發(fā)展問(wèn)題，而是涉及中國經(jīng)濟社會(huì )全面改革發(fā)展的整體格局，其中作為現代化和城鎮化重要推動(dòng)力的第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分的旅游業(yè)，同樣受到這一重要文件的顯著(zhù)影響。

一、發(fā)展作為農村產(chǎn)業(yè)結構調整的重要形式

中國農村整體發(fā)展正處于一個(gè)以糧食生產(chǎn)為核心的多業(yè)態(tài)并舉的轉型階段。一方面大量農業(yè)人口遷移進(jìn)入城市城鎮，另一方面耕地集中的鄉村地區仍然承擔著(zhù)為全體國民提供糧食產(chǎn)品的生產(chǎn)功能，但鄉村地區僅僅依靠糧食生產(chǎn)很難實(shí)現生活質(zhì)量的提升目標。以糧為主、多業(yè)并舉于是成為新時(shí)期的結構調整模式，在這一過(guò)程中，鄉村地區，特別是離開(kāi)城市比較近的鄉村地區，鄉村旅游（包括觀(guān)光農業(yè)、休閑農業(yè)和鄉村度假）自然而然成為農村產(chǎn)業(yè)結構調整的重要形式和主要內容。

首先，對于不斷涌入規模不等的城鎮的農民來(lái)講，改革城鄉二元的戶(hù)籍制度，“促進(jìn)有能力在城鎮合法穩定就業(yè)和生活的常住人口有序實(shí)現市民化”，其關(guān)鍵問(wèn)題就是如何創(chuàng )造更多的就業(yè)機會(huì )和服務(wù)業(yè)業(yè)態(tài)的打造。很顯然，城市周邊的鄉村旅游可以為創(chuàng )造就業(yè)機會(huì )，化解人口就業(yè)壓力，提供了一條重要渠道。

在農業(yè)和農村現代化、重構鄉村產(chǎn)業(yè)形態(tài)的過(guò)程中，如何適應新的市場(chǎng)形勢和獲得競爭優(yōu)勢，光靠傳統的一家一戶(hù)和小集體耕種業(yè)是難以實(shí)現的。如何在鄉村地區“扶持發(fā)展新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”？一號文件提出了“鼓勵發(fā)展專(zhuān)業(yè)合作、股份合作等多種形式的農民合作社”，“鼓勵發(fā)展混合所有制農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)”，其中包括“按照自愿原則開(kāi)展家庭農場(chǎng)登記”等新形式的農業(yè)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)政策?？梢灶A見(jiàn)，在這一政策鼓勵下，會(huì )有一批立志于開(kāi)發(fā)鄉村第三產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)者、投資者進(jìn)入農業(yè)、進(jìn)入鄉村，其中與農民在設施農業(yè)、觀(guān)光農業(yè)、休閑農業(yè)、鄉村度假、古村落古鎮旅游開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的“混合所有制”龍頭企業(yè)將會(huì )應運而生。當然，什么叫農業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，學(xué)術(shù)界和中央文件并未明確界定，鄉村旅游產(chǎn)業(yè)中哪一些可以被視為農業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，還需要在實(shí)踐中探索和逐步明確。但從一號文件明確的“大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會(huì )化服務(wù)，推行合作式、訂單式、托管式等服務(wù)模式，擴大農業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì )化服務(wù)試點(diǎn)范圍”這一原則性指導方針來(lái)看，既然是“全程社會(huì )化服務(wù)”，只要具有一定的“公益性服務(wù)”特征，就可以“通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織”，其中也必然會(huì )包括農業(yè)與服務(wù)業(yè)結合的企業(yè)組織，進(jìn)入鄉村發(fā)展休閑農業(yè)和鄉村度假業(yè)。旅游局作為政府的一類(lèi)機構，當然也就可以購買(mǎi)為市民大眾提供休閑農業(yè)和鄉村旅游的“公益性服務(wù)”。

要推動(dòng)農業(yè)結構調整，就要“發(fā)展多種形式規模經(jīng)營(yíng)”。政府鼓勵農民將其手中的承包土地的經(jīng)營(yíng)權進(jìn)行流轉，在土地經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)上實(shí)現交易。工商企業(yè)流轉農業(yè)用地，其中有一部分會(huì )屬于旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)，這些受鼓勵的企業(yè)進(jìn)入農用地規?；?jīng)營(yíng)，包括休閑農業(yè)的經(jīng)營(yíng)。

農業(yè)地區的商業(yè)流通服務(wù)在一號文件中也受到高度重視，在“制定全國農產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)展規劃”過(guò)程中，對“產(chǎn)品收集市場(chǎng)、集配中心”、“農產(chǎn)品現代流通綜合示范區”建設予以關(guān)注，并且通過(guò)供銷(xiāo)合作社系統來(lái)“加強新農村現代流通網(wǎng)絡(luò )和農產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設”。這一系列工作，對城市自駕旅游者而言，以直銷(xiāo)有機、綠色食品為特色的鄉村購物中心，將會(huì )產(chǎn)生積極的影響，基于電子商務(wù)服務(wù)的定點(diǎn)供應高星級酒店、餐館和高端人群的后鄉土有機農產(chǎn)品的供應鏈的形成和發(fā)展，也會(huì )迎來(lái)一個(gè)快速的發(fā)展步伐。

長(cháng)期以來(lái)中國農村就是金融資源的洼地，農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構升級和農村社經(jīng)發(fā)展離不開(kāi)金融資源的支持。為了解決農村發(fā)展資金動(dòng)力不足問(wèn)題，一號文件提出了“優(yōu)先保證‘三農’投入穩定增長(cháng)”的傾斜政策，“充分發(fā)揮財政資金引導作用，帶動(dòng)金融和社會(huì )資金更多投入農業(yè)農村”；并且期望通過(guò)全國中小企股份轉讓系統，推出“新三板”上市募集資金的渠道，“推動(dòng)證券期貨經(jīng)營(yíng)機構開(kāi)發(fā)適合‘三農’的個(gè)性化產(chǎn)品”。將來(lái)的鄉村旅游開(kāi)發(fā)資金，屬于進(jìn)入“三農”領(lǐng)域的社會(huì )資金，那么它們與直接投入于種植業(yè)、糧食加工業(yè)的涉農企業(yè)相比，農業(yè)旅游與鄉村旅游的企業(yè)是否能夠作為農村發(fā)展資金不足的一個(gè)補充而受到財政資金的認可和支持呢？

二、農村生態(tài)建設提高鄉村旅游吸引力

與十八屆三中全會(huì )60條決定相呼應，此次一號文件同樣十分強調鄉村地區的環(huán)境污染治理和生態(tài)文明建設。食生產(chǎn)等建設項目資金配套。文件指出，要“加大農業(yè)面源污染防治力度，支持高效肥和低殘留農藥使用”，為此應“抓緊編制農業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題治理總體規劃和農業(yè)可持續發(fā)展規劃”，積極“開(kāi)展村莊人居環(huán)境整治”，“以治理垃圾、污水為重點(diǎn)，改善村莊人居環(huán)境”。只有提高農村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，才能實(shí)現建設美麗鄉村的夢(mèng)想。只有實(shí)現鄉村地區第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展，才能實(shí)現農業(yè)可持續發(fā)展。其中，鄉村旅游就是農村第三產(chǎn)業(yè)的最為積極的部門(mén)。

一號文件十分強調農村生態(tài)保護建設的力度。在廣義的鄉村地區，包括天然林保護地區。風(fēng)沙源治理區、國有林區、礦跡恢復區、天然草原退牧還草區、草原自然保護區、南方草地區等廣泛領(lǐng)域，都要“抓緊劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)”。為了促進(jìn)公益林、草原保護區、江河源頭區、重要水源地、重要水生態(tài)修復治理區和蓄滯洪區的生態(tài)恢復和生態(tài)建設，中央政府力推“生態(tài)補償制度”，“建立生態(tài)補償機制”。生態(tài)建設和生態(tài)補償機制的推行，帶來(lái)更天然的生態(tài)系統，更優(yōu)美的自然環(huán)境，對于遍及全國各大城市的嚴重的霧霾和水體污染，形成強烈反差，提高了對中遠程城市客源市場(chǎng)的吸引力，為鄉村地區旅游事業(yè)的健康、持續發(fā)展，提供了良好的資源條件。鄉村地區的森林旅游、草原旅游、生態(tài)旅游和生態(tài)休閑度假產(chǎn)業(yè)，將會(huì )迎來(lái)一個(gè)迅猛的發(fā)展機遇。

在生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟發(fā)展滯后的貧困地區，一號文件強調“提高扶貧精準度，抓緊落實(shí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)工作”，西方所謂的Pro-poor Tourism,也就是中國人所說(shuō)的“扶貧旅游”，在中國西部頗有發(fā)展空間。

三、農村集體土地權能逐步入市吸引和激勵對鄉村旅游的中長(cháng)期投入

中國農村的土地制度及其改革涉及國家的長(cháng)治久安，中國城鎮化事業(yè)健康發(fā)展和農村農業(yè)的穩定安全同樣離不開(kāi)農村集體土地的制度創(chuàng )新話(huà)題。一方面，為了國家糧食安全，必須實(shí)施“最嚴格的耕地保護制度”；另一方面，為了提高土地利用效率和保障利益分配公平，必須“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營(yíng)權抵押、擔保權能”。對于后者，一號文件提出的解決方案基于農村土地集體所有權、經(jīng)營(yíng)權的資本化改革思路的落實(shí)?！胺呕钔恋亟?jīng)營(yíng)權，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權向金融機構抵押融資”，確權、確地、確股多確齊下，基本出發(fā)點(diǎn)是資本化的融通。一句話(huà)，土地資本化和土地入市是總的改革方向，但對于不同領(lǐng)域的土地如農村經(jīng)營(yíng)性建設用地、農民宅基地、國家征用集體土地等三種情況，分別采取了不同速度、不同深度的改革方式。

對于農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，可以立即有條件入市，允許出讓、租賃、入股，并與國有土地“同權同價(jià)”；對于農村宅基地，則需“慎重穩妥”，通過(guò)試點(diǎn)逐步推進(jìn)抵押、擔保、轉讓?zhuān)豢伞皳屌茉骄€(xiàn)”；對于國家征用集體土地，不僅需要補償，“還必須對農民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障”，這與中央城鎮化工作會(huì )議精神異曲同工，首先解決產(chǎn)業(yè)化，然后才可城鎮化。

客觀(guān)來(lái)講，上述三種類(lèi)型的農村集體土地的資本化和入市途徑略顯保守。對于農村經(jīng)營(yíng)性建設用地，并非全國到處都有，一是總體數量有限，主要是1978年改革開(kāi)放以來(lái)發(fā)展鄉鎮企業(yè)遺留的不動(dòng)產(chǎn)，二是分布地區相當集中，已有研究表明，從東中西三大地帶來(lái)看，東部地區的鄉鎮企業(yè)數量占全國總數的44%，中部地區37%，西部地區僅有19%。無(wú)論是鄉鎮企業(yè)的數量分布還是產(chǎn)值分布，東部地區都是明顯的集中地區，其中山東、浙江、江蘇、廣東4省份更為重點(diǎn)發(fā)展地區。也就是說(shuō)，經(jīng)營(yíng)性建設用地主要分布于我國東部少數省區，對于全國整體性農村集體土地的市場(chǎng)化配置改革觸動(dòng)很小，對于其他地區的農民利益促進(jìn)不大。對于農村宅基地，一號文件的改革設計采用了漸進(jìn)式、試點(diǎn)先行的模式，農村宅基地作為一類(lèi)特殊建設用地，長(cháng)期以來(lái)被地方政府視為增加本地用地指標的一塊肥肉，在社會(huì )主義新農村建設運動(dòng)中，農民被強制撤村并鎮，背著(zhù)犁鏵上樓，為的是騰出宅基地建設用地指標，而支付給農民的補償卻微乎其微。鑒于此，一號文件提出，一是需要使用權確權，二是試點(diǎn)推進(jìn)住房產(chǎn)權資本化。這一改革方向雖然步履維艱，但今后可以預見(jiàn)的時(shí)間內，一旦試點(diǎn)模式得到廣泛認可，國土資源部門(mén)和城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商利益集團的阻力被擊破，農民宅基地的沉寂資本被激活，將會(huì )積極推動(dòng)鄉村旅游度假地產(chǎn)的發(fā)展，特別是環(huán)城市周邊鄉村第二住宅開(kāi)發(fā)的興起，將會(huì )成為中國“逆城市化”發(fā)展的地帶。第三種情況就是將集體用地征為國有土地，這一類(lèi)土地的入市模式基本上沒(méi)有變化，不過(guò)除了給農民支付補償費的錢(qián)，還要管被征地農村的產(chǎn)業(yè)和社會(huì )保障，要給農民留地安置、留地補償，通過(guò)業(yè)態(tài)設計，促進(jìn)三產(chǎn)發(fā)展。上述三類(lèi)集體土地的資本化及逐步入市改革，將會(huì )促進(jìn)鄉村地區、特別是環(huán)城市地區多業(yè)態(tài)混合社區的形成。

在農村建設用地實(shí)現市場(chǎng)化、資本化改革過(guò)程中和改革完成之后，農民直接參與多種股份合作制的機會(huì )就會(huì )明顯增加，一號文件對此提出了“農村集體產(chǎn)權股份合作制改革”的號召，“賦予農民對落實(shí)到戶(hù)的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，農民的這些權能，可以拿到“農村產(chǎn)權流轉交易市場(chǎng)”去交易，將“農村集體資金、資產(chǎn)、資源”進(jìn)行有效管理。這一模式將會(huì )促進(jìn)外部資本及技術(shù)的進(jìn)入，與資本化后的集體資本進(jìn)行混合，構成共生的混合經(jīng)濟。外部專(zhuān)業(yè)化旅游發(fā)展公司與農民聯(lián)合形成混合所有制，可以彌補農民創(chuàng )建、管理鄉村旅游經(jīng)驗和技能不足的問(wèn)題。除了資本化優(yōu)勢，一號文件還給涉農企業(yè)提供了某些土地利用指標的支持政策：“在國家年度建設用地指標中單列一定比例專(zhuān)門(mén)用于新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體建設配套輔助設施”。這就是說(shuō)，今后國家建設用地計劃中，將會(huì )列出專(zhuān)門(mén)指標，用于新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體建設配套設施。一旦休閑農業(yè)和鄉村旅游也被視為一類(lèi)“新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”，有關(guān)企業(yè)就可以申請此類(lèi)用地了。

四、休閑農業(yè)與鄉村旅游的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)

最后談?wù)勦l村旅游的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)在一號文件出臺之后會(huì )有哪些變化?？梢杂靡恍乱慌f、新舊并舉來(lái)表述。

一新就是在現代農業(yè)科技支持下新型農業(yè)產(chǎn)品與農業(yè)景觀(guān)帶來(lái)的工農業(yè)旅游示范點(diǎn)的形成。一號文件中提及的園藝作物標準園、國家農業(yè)科技園區、現代農業(yè)示范區、畜禽規?；B殖、水產(chǎn)健康養殖等活動(dòng)、現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)、分子育種生物技術(shù)、農用航空建設等等，都為新型觀(guān)光農業(yè)提供了舞臺。

一舊就是在普遍的城鎮化、新農村建設過(guò)程中加強對傳統村落和歷史文化民居的保護，“制定傳統村落保護發(fā)展規劃，抓緊把有歷史文化等價(jià)值的傳統村落和民居列入保護名錄，切實(shí)加大投入和保護力度”。這在傳統鄉村景觀(guān)迅速消失的今天來(lái)講，顯得尤為迫切，重視保護傳統村落，有利于古鎮、古村旅游的發(fā)展。實(shí)際上，正是鄉村旅游的經(jīng)濟影響，防止了一刀切式的舊村落的迅速拆毀。

過(guò)去一段時(shí)間以來(lái)，有一些文化遺產(chǎn)和住建城規專(zhuān)家詬病旅游發(fā)展帶來(lái)的過(guò)度商業(yè)化對古鎮古村氛圍的破壞。但面對住建部門(mén)為主推動(dòng)的新農村建設產(chǎn)生的對傳統村落的破壞力、國土資源部門(mén)為主推動(dòng)的一戶(hù)一宅撤村并鎮帶來(lái)的傳統民居建筑的毀滅，旅游帶來(lái)的商業(yè)化所產(chǎn)生的“破壞”簡(jiǎn)直就成了舊村落的救命稻草和傳統民居的諾亞方舟。旅游帶來(lái)的影響只是給傳統村落換了一套衣裳，身體本身沒(méi)有變；而撤村并鎮和新農村運動(dòng)，直接從肉體上消滅了村莊。為了我們到未來(lái)有幾處可以記得起鄉愁的地方，讓城市居民有若干處鄉村休閑和鄉村度假的天堂，保護傳統村落并為此立法，已成刻不容緩的任務(wù)。

吳必虎，北京大學(xué)教授、博士生導師，北京大學(xué)旅游研究與規劃中心主任，國際旅游學(xué)會(huì )秘書(shū)長(cháng)，大地風(fēng)景國際咨詢(xún)集團首席合伙人。專(zhuān)門(mén)研究城市與區域旅游規劃、目的地管理與營(yíng)銷(xiāo)以及更廣泛的旅游與游憩研究領(lǐng)域。

本文來(lái)源：旅游圈 吳必虎專(zhuān)欄