開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行旅游景區建設亟需從“外圍工程”和“內圍工程”兩方面的關(guān)系著(zhù)眼，解決師出有名與依法合規，兼顧建設周期與投融資安排，注重因地制宜與量體裁衣，均衡處理內控建設與規范創(chuàng )新，適時(shí)利用杠桿工具與資本運作，努力達到當期效果與可持續發(fā)展。
　　□呂亞明
　　近年來(lái)，統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系建設，奠定了市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎，在深化經(jīng)濟體制改革的新形勢下，我國旅游景區的建設發(fā)生了顯著(zhù)變化：消費市場(chǎng)越來(lái)越認可旅游景區的品質(zhì)內涵與度假價(jià)值，資本市場(chǎng)越來(lái)越接受景區業(yè)態(tài)的創(chuàng )新完善與融合發(fā)展，地方政府越來(lái)越重視旅游景區建設帶來(lái)的經(jīng)濟效益與社會(huì )效益，大資本越來(lái)越關(guān)注旅游景區將投資和運營(yíng)分開(kāi)的公司治理與收益模式，企業(yè)行為越來(lái)越平衡旅游景區開(kāi)發(fā)中的傳統保護與文化利用。根據筆者長(cháng)期以來(lái)的跟蹤研究與實(shí)務(wù)經(jīng)驗，開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行旅游景區建設亟需從“外圍工程”和“內圍工程”兩方面的關(guān)系著(zhù)眼，解決師出有名與依法合規，兼顧建設周期與投融資安排，注重因地制宜與量體裁衣，均衡處理內控建設與規范創(chuàng )新，適時(shí)利用杠桿工具與資本運作，努力達到當期效果與可持續發(fā)展。
　　一、外圍工程關(guān)系
　　市場(chǎng)化機制下，景區開(kāi)發(fā)企業(yè)需要處理的外圍工程關(guān)系可謂泰山壓頂、繁冗復雜又千絲萬(wàn)縷，面臨的政府協(xié)調、規劃統籌、行政審批、村鎮利益、征地安置、政策引導、外部融資、設計銜接等關(guān)系處理，各環(huán)節的紕漏與疏忽將可能造成時(shí)間與資金成本的急劇上升，甚至整個(gè)景區建設的功虧一簣。
　　1.從大處著(zhù)眼、小處著(zhù)手，梳理規劃編制步驟。景區建設經(jīng)常涉及土地水域、山場(chǎng)林木、地質(zhì)風(fēng)貌、文保民俗、居民安置等各項內容，企業(yè)應聯(lián)合當地政府協(xié)調相關(guān)委辦局，先理順待建或改造景區所在的區域性規劃，以及區域性規劃之上的國家級、省市級保護及發(fā)展規劃。在此基礎上，可考慮在景區規劃之上以政府相關(guān)責任部門(mén)為主體擬定過(guò)渡性規劃，解決強制性規定偏離實(shí)際或者滯后性政策無(wú)法落實(shí)等限制內容，再進(jìn)行總體規劃、詳細規劃、控制性規劃等編制。這能夠有效規避評審事項對景區建設項目產(chǎn)生根本性的顛覆，也有助于及時(shí)推進(jìn)內圍工程單體建設項目的設計方案落實(shí)。企業(yè)要充分理解、辨明各項規劃間的關(guān)系，才能在后續工作中做好規劃設計單位與評審專(zhuān)家委員會(huì )、政府審批部門(mén)之間的銜接者。
　　2.積極用好市場(chǎng)和政府兩種資源，協(xié)同提升運營(yíng)和行政兩種效率。這主要體現在：
　　(1)“簡(jiǎn)政放權”是改革的先手棋、牛鼻子，是讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的重要突破口、切入點(diǎn)。旅游景區建設會(huì )涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、城鄉規劃、基礎設施、新農村建設和就業(yè)安置等綜合性布局，有效的市場(chǎng)行為更需要依據景區項目大小，啟動(dòng)建設前由政府厘定選取省、市、縣級專(zhuān)題協(xié)調會(huì )議，明確服務(wù)平臺、優(yōu)化服務(wù)方式、精簡(jiǎn)審批環(huán)節、鼓勵先行先試，持續擴大改革試點(diǎn)與成效、創(chuàng )新事中事后監管與措施。提供這樣的協(xié)調創(chuàng )新機制，使相關(guān)部門(mén)對貫徹落實(shí)確定事項的態(tài)度是堅決的、思路是清楚的、進(jìn)度也是符合要求的。
　　(2)由具體落實(shí)簡(jiǎn)政放權職能的地方兩級政府，吸納開(kāi)發(fā)企業(yè)聯(lián)合組成景區建設非常設機構，該非常設機構首先面對的將是土地相關(guān)問(wèn)題。隨著(zhù)國家全面深化改革的推進(jìn)，允許符合條件的存量農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權出讓、租賃、入股，與國有建設用地使用權同等入市、同權同價(jià)等政策設想的落地，將極大提高景區建設的進(jìn)程與效率。對于景區建設用地，協(xié)調最基層、處在居民工作一線(xiàn)的鄉鎮政府或街道辦事處為土地一級開(kāi)發(fā)主體，對景區建設區域進(jìn)行征地拆遷、安置補償、市政配套，由同級別的國土資源土地儲備部門(mén)對接鄉鎮或街道進(jìn)行土地收儲，以符合并完善城鄉整體規劃，保障土地開(kāi)發(fā)進(jìn)度;按照市場(chǎng)化原則，開(kāi)發(fā)企業(yè)應實(shí)質(zhì)配合土地儲備部門(mén)的土地一級開(kāi)發(fā)工作，并過(guò)渡為土地二級開(kāi)發(fā)的主體，以招拍掛等方式競得國有建設用地使用權，達到政府支出成本和企業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)間成本雙向降低，最大限度地提高市場(chǎng)運營(yíng)效率。對于租賃的山林土地與水域等，由鄉鎮政府面向村民集體實(shí)施承包經(jīng)營(yíng)權轉讓和補償機制，開(kāi)發(fā)企業(yè)歸口對接鄉鎮政府，以協(xié)議約定的方式依法合規地使用與履約，能夠較好地實(shí)現景區順利建設、后續獨立運營(yíng)和村民集體權益維護等。
　　(3)適時(shí)建立景區管理委員會(huì )，作為簡(jiǎn)政放權后的地方政府派出機構，由其所轄委辦局有關(guān)領(lǐng)導成員組成，行使景區建設區域內的行政管理職能;對于景區內暫時(shí)不能過(guò)渡的資產(chǎn)或者相關(guān)問(wèn)題予以承接，給企業(yè)的景區開(kāi)發(fā)建設預留空間、爭取效率。通過(guò)扁平化的運營(yíng)機制對全面深化改革政策“既取勢，又取實(shí)”，抓決策和改革舉措的落地見(jiàn)效，實(shí)質(zhì)推進(jìn)精簡(jiǎn)審批與建設過(guò)程中需要協(xié)調的水電引入、土地平整、消防安全、勞務(wù)用工、環(huán)境治理等事項，以及道路、通訊、郵政、燃氣等開(kāi)通工作，有力保障景區運營(yíng)后的治安管理、工商行政、衛生執法、旅游管理、風(fēng)貌利用、支持政策等內容，確保景區內外環(huán)境協(xié)調統一，景觀(guān)資源有效保護，景區運營(yíng)機制長(cháng)新。
　　(4)國家戰略實(shí)施的“混合所有制改革、一路一帶、區域經(jīng)濟一體化、長(cháng)江經(jīng)濟帶”等專(zhuān)項建設，對景區建設將產(chǎn)生極大的促進(jìn)作用，擴大性支持政策也更加可期。中央與地方的產(chǎn)業(yè)支持政策對景區開(kāi)發(fā)所涉及的基礎設施建設、綜合服務(wù)業(yè)創(chuàng )新、新農村建設、扶貧開(kāi)發(fā)、節能減排、宣傳推廣、文化保護、生態(tài)修復、科技運用、交通客運、旅游商品、人才培養等，給予補貼獎勵、貸款貼息、擔保代償或稅收減免等多途徑支持，發(fā)揮了顯著(zhù)拉動(dòng)作用，極大地撬動(dòng)了景區開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化投入。政府輔之以支持政策績(jì)效評價(jià)或考核制度，又能夠對景區建設行為起到資源整體開(kāi)發(fā)引導、生態(tài)保護健康實(shí)施、企業(yè)建設風(fēng)險釋放等多重作用。支持政策的有效運用，有助于開(kāi)發(fā)企業(yè)資信的增加，對景區多途徑利用銀行、信托等金融機構融資與其他質(zhì)押、抵押性融資，使用資產(chǎn)證券化、旅游產(chǎn)業(yè)基金與引入投資者進(jìn)行股權融資，都創(chuàng )造了有利的盡職調查條件。
　　二、內圍工程關(guān)系
　　相較于標準化、程序化的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，景區建設的內圍工程關(guān)系更為龐大。景區建設的公司治理、運營(yíng)機制、合約財務(wù)、規劃設計、施工組織、業(yè)態(tài)協(xié)調、營(yíng)業(yè)籌備等各項工作互為掣肘、千頭萬(wàn)緒。理順內圍工程關(guān)系，實(shí)現剝繭抽絲，有利于在看似混亂的交叉作業(yè)中，井然有序地尋找到工程建設的主旋律。
　　1.市場(chǎng)化的景區建設，內圍工程關(guān)系應首先從公司治理角度提前籌劃，研究安排企業(yè)權力。為實(shí)現較為清晰的景區建設路徑，適應大型景區投資回報周期長(cháng)的特點(diǎn)，較好的方式是將景區建設(投資公司)與景區運營(yíng)(管理公司)予以劃分：
　　(1)從股東投資的最高角度成立投資公司董事會(huì )以協(xié)調內外關(guān)系，能夠將景區建設的決策流程、項目前期、內外融資等關(guān)鍵事項優(yōu)化，快速確立景區建設前期與運營(yíng)后期各事項的規則、制度和程序，提高戰略決策和危機公關(guān)能力，從企業(yè)決策層的角度給后續的資本運作留有充沛的精力與足夠的空間。
　　(2)在投資公司各股東利益可承受的前提下建立激勵兼容的相關(guān)安排，能夠明確公司不同利益相關(guān)者的權力、責任和影響，在企業(yè)所有權、經(jīng)營(yíng)權分離情景下，能夠較好地發(fā)揮不同階段專(zhuān)業(yè)人才的價(jià)值，發(fā)揮出管理公司的盈利水平，合理分攤投資公司與管理公司的支出成本。
　　(3)在非單一股東投資景區情況下，管理公司的股權設計是一個(gè)關(guān)鍵，它關(guān)系到景區建設與運營(yíng)的良好過(guò)渡，關(guān)系到景區投資成本的回收能否合理與保障，關(guān)系到投資公司的各股東利益能否維護、股東關(guān)系能否和諧。對于一個(gè)較大型景區，從實(shí)操經(jīng)驗來(lái)看，如果管理公司的股權架構不能與投資公司的股東權益相匹配，甚至采取單向個(gè)人承包方式進(jìn)行管理，勢必會(huì )造成景區發(fā)展的難以為繼、景區經(jīng)營(yíng)信息傳遞的不對稱(chēng)與相關(guān)經(jīng)理人的莽然經(jīng)營(yíng)。
　　2.以工程合約和財務(wù)管理為抓手，兼顧項目前期手續工作，規范景區建設工程的法務(wù)介入、造價(jià)預算、工程報批、咨詢(xún)顧問(wèn)、現場(chǎng)監理和進(jìn)度款支付程序，建立以該三項為主線(xiàn)、以工程建設進(jìn)度與問(wèn)題解決情況為輔線(xiàn)的定期簡(jiǎn)報匯報機制。
　　(1)綜合性景區建設階段涉及的合同金額較大、構成復雜，比如土地開(kāi)發(fā)類(lèi)、工程建設類(lèi)(含土建施工、設備安裝、裝飾裝修、園林綠化等)、采購貨物類(lèi)(含重要設備、材料等貨物和苗木)、采購服務(wù)類(lèi)(含勘察、設計、監理、論證等)等，既要規避重復或拆分工程和無(wú)序施工等問(wèn)題，又要達到降低風(fēng)險、控制造價(jià)、提高效率和督促進(jìn)度等目的，需要嚴格籌劃、確定投資公司的各項建設、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合同管理辦法，明確安全施工責任和商務(wù)授權流程，適時(shí)協(xié)助工程建設部門(mén)引入專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)。
　　(2)景區建設階段的土地款項支付、費用報銷(xiāo)、稅費繳納、工程支出、物品收購、固定資產(chǎn)采購、工資福利等各項財務(wù)收支及資產(chǎn)管理，需要提前預定框架與把控風(fēng)險，建立安全規范、高效靈活的財務(wù)管理機制。即便景區建設階段的財務(wù)管理類(lèi)似于“大出納”，但由于景區建設的物資采購非規?；?、文化展示非統一化、仿造內容非標準化特性等，要做到與工程合約管理相匹配、與工程手續報批相協(xié)調、與工程建設進(jìn)度相吻合、與工程內外融資相適應，仍需要做出精細的統計與整理工作。
　　3.景區建設承擔著(zhù)管理、利用和展現文化載體獨特價(jià)值的重任，如何讓歷史說(shuō)話(huà)、讓景觀(guān)說(shuō)話(huà)、讓科技說(shuō)話(huà)，需要進(jìn)一步深化對勘察設計、施工組織等關(guān)系處理的認識。
　　(1)景區的規劃與理念是關(guān)鍵，它是對景區定位、市場(chǎng)分析、開(kāi)發(fā)原則與運營(yíng)方式的綜述，影響著(zhù)景區建設、資源挖掘的大部分內容，為景區的可持續發(fā)展注入持久動(dòng)力。清晰的規劃設計思路，以及對互動(dòng)性體驗、復合型營(yíng)收的關(guān)注，不但在建設期能夠有助于充分挖掘當地文化，避免單一主題景區的文化內涵不夠豐富、建成后缺乏創(chuàng )新和變化等缺陷，而且在運營(yíng)期間能夠有利于融入自身靈感和原創(chuàng )內容，及時(shí)獲取和融合新鮮元素對景區進(jìn)行持續整改，最終形成該景區差異化經(jīng)營(yíng)，為景區的進(jìn)一步拓展留有余地。
　　(2)旅游景區已不同程度地呈現出觀(guān)光游覽、休閑度假、商務(wù)會(huì )展、文化創(chuàng )意、戲曲演藝、旅游地產(chǎn)等業(yè)態(tài)混搭發(fā)展趨勢。以“建筑為形，文化為魂”的景區打造，特別是對仿古、園林、景觀(guān)、藝術(shù)依賴(lài)程度較高的文化型景區的打造，施工承包商的工作更能代表景區建設的核心競爭力。它能夠較好地銜接土建與配套的工序關(guān)系，能夠建議土地利用與風(fēng)貌控制的協(xié)調關(guān)系，能夠發(fā)揮能工巧匠與鬼斧神工的互補關(guān)系，看似“三邊工程”而實(shí)質(zhì)具有創(chuàng )新建造機理，以少走彎路、更好前進(jìn)。
　　4.在景區建設中期便提前進(jìn)行開(kāi)業(yè)籌備，既能讓投資公司審視工程建設與市場(chǎng)需求的吻合度，及時(shí)調整景區業(yè)態(tài)與商業(yè)設施的搭配，也有助于管理公司確定合理的介入與接管時(shí)間點(diǎn)，有相應時(shí)間在實(shí)踐過(guò)程中培養隊伍，開(kāi)展市場(chǎng)推廣與客戶(hù)洽商，建立多樣的營(yíng)銷(xiāo)策略和穩妥的運營(yíng)制度。
　　(作者單位：中青旅控股股份有限公司)